精準扶貧機制實施的政策和實踐困境

蔣艷芬

【摘 要】我國是人口大國，但是由于地域差距以及經(jīng)濟分配不均衡等原因，在我國偏遠地區(qū)，貧困人口仍然滿意滿足溫飽問題。因此，國家提出了競爭扶貧政策，以此加快人口脫貧的工作進程。

【關(guān)鍵詞】精準扶貧；背景；問題；措施

一、前言

2013年11月，習近平主席在考察湘西的時候提出了“扶貧要實事求是，因地制宜。此后，精準扶貧迅速推廣，并取得了初步成效。

二、精準扶貧的提出背景

中國作為一個曾經(jīng)擁有數(shù)量龐大的貧困人群的國家，通過幾千年扶貧開發(fā)工作的努力取得了舉世矚目的發(fā)展成就，貧困人口從19世紀70年代的近三億縮減，到兩千多萬，可以說是規(guī)模性減少，也為世界減貧事業(yè)做出了重要貢獻，使得我國貧困人口占世界貧困人口的比例由1/4下降到了1/20。在經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌與杜會轉(zhuǎn)型的大背景下，區(qū)域發(fā)展的不平衡導致我國城鄉(xiāng)二元化結(jié)構(gòu)嚴重，貧富差距不斷兩極分化，因此我國扶貧面臨新問題，一個是農(nóng)村貧困人口數(shù)量依然龐大，按照新的扶貧標準農(nóng)民人均純收入2300元，我國仍有近1億的貧困人口。而大多數(shù)貧困人口多集中于我國的少數(shù)民族邊疆地區(qū)，不僅交通不暢造成物資相對匿乏，而且自然環(huán)境惡劣，內(nèi)生動力弱，脫貧難度較大；二是相對貧困問題突出，回民問題頻發(fā)。盡管許多貧困人口暫時脫貧，但結(jié)構(gòu)性貧困原因的復(fù)雜性導致其脆弱的抗風險能力。一旦遇到自然災(zāi)害和醫(yī)療教育問題，他們無法通過自己的努力解決新的經(jīng)濟問題，他們將重新陷入貧困。面對扶貧的新形勢，中國扶貧部門近日提出了新的扶貧政策-精準扶貧，反思中國傳統(tǒng)的扶貧發(fā)展模式，以構(gòu)建和調(diào)整中國新一輪扶貧模式。精準的扶貧與廣泛的扶貧有關(guān)。面對貧困居民，貧困原因不同造成的貧困現(xiàn)象已被確定。科學識別技術(shù)被用來準確識別窮人并采取有針對性的措施。習近平總書記在當?shù)匾暡炱陂g不止一次制定精準扶貧政策。他分別在湘西和云南進行視察時指出，有必要明確準確扶貧的目標，采取更加有效的措施滲透到貧困地區(qū)和了解人民群眾的事務(wù)。需求和需求幫助窮人擺脫貧困，不做面子工程。扶貧資金的使用和項目的選擇和安排應(yīng)更加精確。要及時有效地評估干部隊伍，確保基層工作的有效性。

三、精準扶貧存在的問題

（一）政績考核體系易導致扶貧機制的瞄準偏離

精準扶貧的有效實施需要扶貧資金，績效考核和信息管理系統(tǒng)的支持。在扶貧工作實施過程中，社會工作者，工作人員和減貧對象對扶貧的短期效益都抱有很高的期望，扶貧資金的投資需求可能偏離扶貧目標較差的。目前，地方官員正在追求短期扶貧的目標，容易導致扶貧機制的定位出現(xiàn)偏差。一些政府部門和官員非常熱衷于建立扶貧工作示范點。這種形象工程不僅可以作為扶貧示范作品展示，也是地方官員展示成果的重要平臺。甘孜地區(qū)這種現(xiàn)象非常普遍。由于不少示范區(qū)選擇“示范村”和“示范戶”以經(jīng)濟總量作為評價標準，以期限制扶貧資源發(fā)揮“立竿見影”作用。這使得扶貧資源在短時間內(nèi)大規(guī)模集中在扶貧示范點。其他需要更多扶貧資金和扶貧資源的村民將無法享受到惡性循環(huán)。

當?shù)仡I(lǐng)導人考慮到扶貧風險，并且害怕承擔失敗的風險。條件較好的農(nóng)民被用作減貧目標。他們只關(guān)注農(nóng)民的經(jīng)濟條件，土地環(huán)境和種植經(jīng)驗，使真正的貧困戶沒有資格獲得扶貧資金指標。當?shù)仡I(lǐng)導人將頭頂上的“烏紗帽”考慮在內(nèi)，并將絕望地確保在任職期間不會出現(xiàn)任何問題。只要群眾不上訪，不要鬧事，即使在扶貧對象的選擇上有一定爭議也無所謂，甚至有明顯違反“權(quán)力和金錢交易”的暗箱操作。

（二）專項資金的用途和農(nóng)戶實際需求存在差異

扶貧機制的項目原則應(yīng)適應(yīng)農(nóng)民的實際發(fā)展需要。為減少挪用，濫用和非法使用扶貧資源，中央政府和地方政府已明確界定扶貧資源，特別是扶貧資金，如糧食補貼，道路基礎(chǔ)設(shè)施改善支付和農(nóng)村住房裝修。大部分資源是以實物形式分配的。但是，這些扶貧專項資金中很多都沒有建立在農(nóng)民發(fā)展需要和市場能力等實際因素的基礎(chǔ)上，導致扶貧資金實際使用效果不佳。扶貧資金一般統(tǒng)一發(fā)放，不考慮每個村或每戶的情況。例如，在甘孜州，為發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)牧業(yè)，扶貧基金將發(fā)放農(nóng)牧業(yè)專項資金。但由于地形條件的差異，一些鄉(xiāng)村草場不適宜發(fā)展農(nóng)牧業(yè)。如果農(nóng)業(yè)和畜牧業(yè)資金的分配均勻分布，勢必影響部分地區(qū)的扶貧開發(fā)工作。同時，扶貧資金也因村而異，因家庭而異。設(shè)計的復(fù)雜性很高，員工可以統(tǒng)一他們的標準以減少工作量并促進順利工作。

扶貧資金與扶貧項目實施成本差距較大，也在一定程度上削弱了扶貧效果。比如農(nóng)村危房改造項目。假設(shè)危房改造項目的建設(shè)費補貼標準為每平方米1000元，60-80平方米的住房建設(shè)成本為6萬元至8萬元。事實上，農(nóng)民仍然有其他費用，如裝飾和圍欄。原來，危房重建是農(nóng)民幫助貧困人口幫助農(nóng)民改善居住條件的“為民項目”，但效果并不理想。

（三）建立工作的周期性與農(nóng)民的貧困動態(tài)之間的矛盾

扶貧工作只會為貧困地區(qū)和已經(jīng)建立項目的貧困人口提供扶貧政策和財政支持，而且在一定時期內(nèi)不會改變。但在項目實際工作中，貧困地區(qū)和貧困人口在一定時期內(nèi)會發(fā)生變化。由于識別扶貧對象的成本很高，甘孜州地區(qū)確定貧困目標的平均成本約為30元，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的工作成本一般在100萬元左右。加上有限的員工，認可周期非常長。扶貧的高度認可成本和扶貧資源的有限性影響了扶貧項目的建立。要確保扶貧工作能夠及時完成是不可能的。由于扶貧開發(fā)的周期性與農(nóng)民的貧困狀況之間存在矛盾，一些已脫離貧困“大帽子”的農(nóng)民和農(nóng)村仍享有扶貧資格，有些人已經(jīng)陷入貧困?！瓣犖椤敝械拇迕駸o法獲得扶貧的支持；一些貧困人口可能被人為地“脫貧”，卻沒有任何扶貧資源。扶貧動力不足導致了貧困人群對政府和扶貧政策的不信任，增加了農(nóng)村社會矛盾的可能性。

（四）貧困識別的社區(qū)監(jiān)督機制難以實施

隨著城市化戰(zhàn)略的深入，大量農(nóng)村勞動力進入城市工作。因此，在實際確定具體貧困目標的過程中，各參與者，監(jiān)督人員缺乏代表性，村民監(jiān)督力量薄弱。監(jiān)督已成為一種展示，扶貧資源的不合理配置催生了“土壤”。由于大部分農(nóng)民工長期在外地工作，無法了解和掌握扶貧相關(guān)信息，無法參與貧困農(nóng)民的申請，審核和核查工作，失去了作為扶貧目標的資格。在減貧對象識別過程中，部分農(nóng)戶符合扶貧標準，但無法完成實施。在甘孜州，雖然很多農(nóng)村已經(jīng)為貧困戶提供了“養(yǎng)殖到戶”扶持政策，但由于農(nóng)民沒有足夠的勞動力來喂養(yǎng)牛羊等牲畜，扶貧項目難以實施。

（五）農(nóng)村社會工作復(fù)雜和扶貧隊伍能力的矛盾

目前扶貧重點在鄉(xiāng)鎮(zhèn)。作為扶貧隊“骨干力量”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村民委員會領(lǐng)導和工作人員不僅要承擔貧困戶認定任務(wù)，監(jiān)督扶貧資金的實施和使用，還需要做出有效回應(yīng)。農(nóng)村復(fù)雜的社會工作要求農(nóng)村扶貧人員具有較高的工作能力和較高的專業(yè)素質(zhì)。但在扶貧機制的實踐過程中，扶貧人員在扶貧工作中發(fā)揮不了很好的作用，農(nóng)村扶貧隊伍與農(nóng)村社會工作之間的矛盾依然突出。作為黨和政府的基層組織，一方面鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村委會的大部分員工都是大學生村官員，“三支一扶”和鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員。許多80.90后并沒有實施過扶貧工作很難應(yīng)對農(nóng)村社會工作中的諸多突發(fā)和困難局面。另一方面，許多基層扶貧工作者將其作為“跳板”，他們的目標和思想主要集中在職位晉升上。為人民奮斗，為扶貧而努力奮斗。在偏遠貧困地區(qū)，扶貧資源較少。由于扶貧目標和扶貧政策的落實，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)村扶貧工作者承擔了更多的責任和任務(wù)，如醫(yī)療保險，社會保險等費用，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金，新農(nóng)村建設(shè)資金等由于資金的發(fā)放，各種扶貧項目的應(yīng)用，認證和驗證以及貧困農(nóng)民資格的申報等因素，導致農(nóng)村地區(qū)農(nóng)村扶貧工作中的青年精英流失，扶貧工作能力總體呈現(xiàn)下降和不足的趨勢。

四、創(chuàng)新精準扶貧的工作機制

（一）完善貧困識別機制

雖然目前的貧困識別方法具有一定的優(yōu)勢，但由于技術(shù)和成本問題，它不具備廣泛推廣的可能性，無疑是一個簡單的標準，將收入視為貧困的唯一標準農(nóng)民。與現(xiàn)實脫節(jié)。在這方面，可考慮多維貧困標準來確定貧困農(nóng)民。例如，在識別農(nóng)民時，他們必須考慮收入，消費，資產(chǎn)，健康和貧困農(nóng)民的教育等多個維度。國家標準的出臺和基層標準的使用完全脫節(jié)，確保扶貧資金全面落實到真正需要扶貧的農(nóng)民身上。

（二）完善精準扶貧考核機制

目前，中國對扶貧的準確評估主要是基于農(nóng)村貧困人口的收入和消費指標以及貧困線。這種評估機制無疑導致了當前精準扶貧工作取得快速成功和即時受益的思想。短期內(nèi)，貧困農(nóng)戶的收入有所提高，忽視了其長期發(fā)展和綜合整治。在這方面，筆者建議，對精準扶貧效果的評估只應(yīng)針對建立該卡的貧困農(nóng)民，主要從收入，消費，資產(chǎn)，教育等方面對這些貧困農(nóng)戶進行評估。健康以及改善和減輕貧困的其他方面。這表明精準扶貧已經(jīng)產(chǎn)生了效果。之后，只需堅持扶貧政策，并可根據(jù)貧困農(nóng)民的實際情況隨時調(diào)整。

（三）探索貧困農(nóng)戶的收益機制

導致農(nóng)戶貧困的原因不是單一的，而是多方面因素的共同作用結(jié)果。因此在開展精準扶貧工作的時候不僅要采取綜合性的扶貧措施，更要具有長遠的眼光，仔細的分析導致農(nóng)戶貧困的短期因素和長期因素。例如導致貧困的短期因素往往是收入較低造成的，對于這一點可以通過產(chǎn)業(yè)開發(fā)來拓展農(nóng)戶的創(chuàng)收渠道來解決。而導致農(nóng)戶長期處于貧困狀態(tài)的因素也需要給予足夠的重視，例如健康教育跟不上導致貧困代際傳遞，對于這一點，精準扶貧需要重點解決貧困農(nóng)戶兒童的營養(yǎng)、健康、教育等問題，確保不會出現(xiàn)貧困代際傳遞現(xiàn)象。

（四）改革扶貧資金管理機制

為了滿足扶貧戶的需求，有必要向了解貧困農(nóng)民現(xiàn)狀的地方政府提供自主權(quán)。因此，要使精準扶貧機制發(fā)揮作用，扶貧資金的管理對當?shù)乜h政府是必要的。中央和省政府主要負責對扶貧資金使用情況進行監(jiān)督，檢查，評估和評估，確保縣政府不會將扶貧資金挪作他用。為此，近年來，我國專項扶貧資金基本分散到縣級政府，其他各類扶貧資金管理辦法并沒有太大變化。因此，有必要進一步提供當?shù)乜h的扶貧資金管理。政府有更大的自主權(quán)來確保貧困農(nóng)民能夠準確地實施準確的扶貧措施，并幫助農(nóng)戶擺脫貧困。

五、結(jié)束語

精準扶貧是國家的政策，對貧困戶是利好的政策支持。在實施過程中，我們要深刻領(lǐng)會中央精準扶貧的精神，克服各種困難，進而保證精準扶貧的正確落實。

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