將民企腐敗預防納入監察

卜鯤鵬

黨的十九大報告指出，反腐敗斗爭要堅持無禁區、全覆蓋、零容忍，堅持重遏制、強高壓、長震懾，堅持受賄行賄一起查。同時，十八屆中央紀委七次全會指出，全面從嚴治黨取得重要階段性成果，反腐敗斗爭壓倒性態勢已經形成。然而，民營企業腐敗問題仍然沒有引起足夠重視。民營企業腐敗分兩個部分，即“企業家”腐敗和企業內部腐敗，特別是針對企業內部腐敗問題，從某種程度上看，成了被忽視的反腐敗盲區。

中央統戰部公布的數據顯示，現在我國民營企業近2500萬戶，對國家稅收貢獻超過50%，國內生產總值、固定資產投資以及對外直接投資均超過60%，城鎮就業超過80%。而與此同時，民營企業腐敗問題仍處于高發狀態。2017年4月，由北師大中國企業家犯罪預防研究中心發布的《2016中國企業家刑事風險分析報告》顯示，民營企業家連續3年貪腐犯罪占當年犯罪總數的比重均超過25%。該問題的解決狀況不僅關乎國民經濟運行質態，也將直接影響全社會的反腐倡廉建設。

然而，當前企業家行賄之風仍然沒有得到根本遏制，企業內部腐敗治理還存在諸多認識誤區，以及存在公私所有制保護差異、各自為政的工作格局等問題，值得深思。問題是時代的聲音，也是創新的前奏。筆者認為，聚焦民營企業腐敗問題，應借鑒香港廉政公署辦案原則，堅持“行為主義”，拋棄公私身份差異，整合相關資源，將民營企業腐敗預防納入監察委反腐敗范圍，構建更寬泛的國家懲治預防腐敗體系，為奪取反腐敗斗爭壓倒性勝利奠定堅實基礎。

三大認識誤區

首先，對民營企業腐敗預防必要性認識不足。隨著習近平總書記在十九大報告中振聾發聵地強調“堅持受賄行賄一起查”，社會對行賄的關注度空前提高。然而，民營企業內部腐敗問題的社會認知和關注度依然很低。有些人片面認為民營企業產權結構清晰，企業老板對自己財產看得緊，不會產生內部腐敗。

客觀上，隨著企業發展壯大，老板是不可能做到完全監督的。特別是隨著現代企業制度的建立，所有權與經營權分離，經理層受委托管理企業，掌握企業物資采購、財務管理、工程建設等重大權力。

孟德斯鳩說，一切有權力的人都容易濫用權力，民營企業經營管理階層也會腐敗。《聯合國反腐敗公約》第23條規定，“各締約國應當根據本國法律的基本原則采取措施，防止涉及私營部門的腐敗”，民營企業腐敗預防是國家反腐敗格局中的重要一環。

其次，對民營企業腐敗社會危害性認識不深。社會普遍認為民營企業是“自負盈虧”的，花的都是老板自己的錢，民營企業腐敗沒啥社會危害。其實不然，“企業家”腐敗即企業高管在處理企業外部關系時，也會花錢買市場，也就是行賄。

近年來，伴隨著眾多高級別官員的落馬，劉衛高、趙晉、徐明、周濱……一些“關鍵商人”圍獵黨政干部的事件進入公眾視野，從中可以清晰透視，老板行賄對政治生態的污染。

2016年3月，法制日報社中國公司法務研究院聯合法治周末報社、法人雜志及中國青年報輿情監測室共同發布的《2015年度中國企業家犯罪報告》指出，“行賄罪和單位行賄罪等賄賂犯罪已成為民營企業等非公有制經濟體的標簽之一”。

企業內部腐敗實質依然是權力尋租，其造成資源配置失衡，背離價值規律，進而提高經營成本，影響我國經濟運行質態。美國國際戰略研究中心發布的研究報告《腐敗的代價》指出，發展中國家私營部門的腐敗正在增長，每年至少耗費5000億美元，是2012年所有對外援助資金的3倍。

再次，對民營企業反腐敗主體責任認識不清。一些人認為，民營企業都是老板的錢，企業內部腐敗預防是老板自家事兒。事實并非如此，一方面，民營企業運行在社會大背景之下，民營企業腐敗既損害企業利益，又影響社會經濟健康運行，敗壞社會風氣。

另一方面，隨著企業發展中混合所有制的建立，企業中既有不同私有主體股份，也有國有股份，并且在企業上市情況下，還包含中小股東利益，民企也隨之有了公共屬性。民營企業腐敗的“買單者”豈止老板個人，政府在民營企業腐敗預防中的主體責任怎能或缺！

行賄犯罪查得少、判得輕

當前在深入推進“打虎拍蠅”反腐敗斗爭中，由于國家采用抓大放小和分化瓦解策略，造成行賄犯罪查得少、判得輕的局面，對“企業家”腐敗治理產生負導向作用。

在立法上，現行法律輕行賄、重受賄，受賄罪最高法定刑可以判處死刑，行賄罪最高則可判無期徒刑，并且明確規定減輕或免予處罰情節。在紀檢審查和司法實踐中，受賄的國家工作人員得以依法處罰，而為有效查辦案件，紀檢、反貪等部門在查處行賄犯罪時，除情節特別嚴重外，只要如實供述犯罪行為，一般對行賄者都會從輕甚至免予處罰，行賄老板成了經濟上的受益者。

通過檢索中國裁判文書網會發現，2015～2016兩年間全國法院公開的一審受賄案件裁判文書8100多件，而同期公布的全國一審行賄案件僅3200多件，佐證了國家對受賄、行賄犯罪打擊力度的強弱。

《刑法修正案（九）》公布后，增加規定對國家機關工作人員近親屬等特定關系人行賄罪名；增加規定行賄犯罪的罰金法定刑；嚴格限制行賄犯罪免予追訴和減免處罰的使用條件。在監察委全面布局之下，公眾對行賄犯罪打擊力度增加充滿期待。

所有制歧視

由于我國采取國家主義立法原則，無論立法層面還是司法實踐層面都受到“公尊私卑”思想影響，我國現行法律有明顯身份法律特征，民營企業財產在國家反腐敗中沒有得到同等保護。

一是在立法上，罪與非罪的差別。如《刑法》第167條規定簽訂、履行合同失職被騙罪，犯罪主體為國有公司、企業、事業單位直接負責的主管人員，而民營企業中直接負責的主管人員在簽訂、履行合同過程中，因嚴重不負責任而被詐騙，致使企業利益遭受重大損失，則不構成犯罪。

再比如，《刑法》第165條規定國有公司、企業董事、經理非法經營同類營業罪，而當民營企業董事、經理利用職務便利進行同業經營，即使獲得巨大利益并給企業帶來災難性損失，仍然不構成犯罪，只能依據《公司法》追究民事責任。

二是在量刑中，觸犯民營企業利益時處罰較輕。如針對非法占有、受賄、挪用等違法行為，國家工作人員犯罪主體構成貪污罪、受賄罪、挪用公款罪，而民營企業犯罪主體則構成職務侵占罪、公司企業單位人員受賄罪、挪用資金罪，兩者最大差異在于量刑。以非法占有行為為例，貪污罪最高法定刑為死刑，并處沒收財產，而職務侵占罪最高法定刑為五年以上有期徒刑，可以并處沒收財產。

三是在民營企業預防腐敗中，很多違反職務廉潔行為只能依賴民事救濟。如《公司法》第147條、148條以列舉方式概括9種民營企業董事、監事、高級管理人員對公司的忠實義務，除利用職權收受賄賂行為、挪用資金行為、接受傭金歸為己有行為在《刑法》中有相關規定外，其他違反忠實義務行為只能依賴民事救濟。

在司法實踐中，由于缺乏公權力調查手段，并且按照“誰主張、誰舉證”民事舉證規則而負有舉證義務，民營企業依靠民事救濟獲得對價賠付也是異常困難。

四是相對嚴密又系統的國企高管腐敗罪名，民營企業腐敗立法還有諸多空白地帶。如在經營權與所有權分離的委托經營企業中同樣存在“吏治腐敗”，再如民營企業也存在特定關系人受賄問題。

“九龍治水”

當前，我國民營企業腐敗預防仍然沒有納入國家反腐敗戰略，國家反腐敗格局中沒有做出頂層設計和制度安排，各個民營企業預防腐敗主體呈現各自為政的局面。

首先，公安經濟偵查部門對民營企業內部腐敗治理不系統、不全面。根據公安部偵查刑事案件管轄分工，經偵部門共管轄92類經濟犯罪案件，筆者初步統計涉及民營企業內部職務犯罪案件10類。

公安經偵部門是查辦民營企業內部職務犯罪的法定機關，但還不是專職機關，又囿于警力資源限制，僅著眼于事后法律制裁，難以構建教育、制度、監督并重的懲治和預防腐敗體系，對民營企業內部腐敗預防缺乏系統安排和整體布局。

其次，目前我國多數民營企業處于預防腐敗啟蒙階段。一是會計部門的財務審核是企業強化內部控制的最基本手段，能夠發揮預防腐敗基本作用。二是目前我國只有少數知名企業（如阿里巴巴、萬達集團、華為等）在公司內部設立廉政部、審計部、合規部等預防腐敗工作部門，開展了聲勢浩大的內部反腐工作，但民營企業作為內部腐敗預防主體，既缺少公權力的調查手段，又難以與國家反腐敗機制有效聯動，其反腐之路依然步履維艱。

三是在建立現代管理制度的企業中，《公司法》規定監事會有權對董事、經理和其他高級管理人員執行公司職務時違反法律、法規或者公司章程的行為進行監督。但現實中，我國民營企業的發展現狀還無法使股東會、董事會和監事會按照《公司法》規定有效運行，監事會監督在很大程度上還流于形式。

再次，民營企業黨組織沒有充分發揮預防腐敗作用。根據中辦〔2012〕11號文件要求，非公企業黨建著眼于發揮政治核心、政治引領作用，履行宣傳貫徹黨的路線方針政策等六方面職責，充分發揮紀檢組織在維護和執行黨的紀律中的職能作用。

然而，由于當前我國民營企業黨組織建設還存在組織機構不健全、紀檢組織沒有同步設立、缺乏必要抓手等不利因素，客觀上制約民營企業黨組織的預防腐敗作用。

最后，行業自律組織、司法機關犯罪信息查詢、職能部門的行業管理以及各個職能部門的執法協作等預防腐敗資源整合不力。一是各類行業自律組織基于維護行業信譽和發展理念，開展了各類預防腐敗工作。如陽光誠信聯盟由京東集團聯合騰訊、百度等知名企業共同發起成立，該聯盟旨在通過互聯網手段共同構筑反腐敗安全長城，打造陽光、透明的商業環境。

二是司法機關組建的犯罪信息查詢系統對潛在商業腐敗產生了有效震懾作用。如2013年1月，最高人民檢察院建立全國行賄犯罪檔案庫。根據最高人民檢察院公布數據，2016年全國檢察機關共受理行賄犯罪檔案查詢500余萬次，涉及單位540多萬家（次），涉及個人1100余萬人（次），涉及個人數量首破千萬。

三是行業行政主管部門開展特定領域商業腐敗預防工作。如國家衛健委建立了醫藥購銷領域商業賄賂不良記錄制度，要求公立醫療機構不得購買列入商業賄賂不良記錄企業產品。四是針對民營企業腐敗案件，財政、商務、審計、工商、稅務等職能部門在信息共享、線索移送和案件協查等方面缺乏整合機制。

納入國家反腐敗戰略

一是頂層設計，構建更為寬泛的國家懲治和預防腐敗體系。充分認識民營企業預防腐敗的重要性和緊迫性，淡化所有制形式，完善以《刑法》、經濟法為主體的現行法律，對民營企業腐敗預防進行充分的頂層設計和制度安排，開辟反腐敗斗爭“新戰場”，同黨政機關和國企反腐敗斗爭同部署、同推進，構建更為寬泛的國家懲治和預防腐敗體系。

二是試點先行，科學構建民營企業預防腐敗新格局。堅持黨委統一領導、黨政齊抓共管，將民營企業腐敗預防全面納入紀委監委職責范圍，構建紀委監委組織協調、行業監管部門條塊監管、行業協會自律、企業內部管控、社會各界監督的民營企業預防腐敗工作新格局。

三是組建網絡，探索民營企業預防腐敗新方法。從建立民營企業預防腐敗聯系點切入，逐步構筑民營企業預防腐敗組織網絡，針對規模以上民營企業，已經建立黨組織的，積極建立黨的紀檢組織，沒有建立黨組織的，應建立監委組織。

中小規模民營企業在區域聯建、行業聯建、掛靠組建的黨組織中建立紀委監委。明確紀委監委在民營企業預防腐敗中的工作職能、目標任務和經費保障，探索新方法、新措施和新制度，對于行之有效的國家機關、國企反腐倡廉建設方針和原則，應在繼承中創新。