厚下薄上：美國聯(lián)邦公務(wù)員的工資真相

吳謙立

公務(wù)員工資，一直是輿論的熱點話題。在中國，已經(jīng)有了至少700萬的公務(wù)員隊伍，這些公務(wù)員一方面手握大權(quán)，另一方面還享受不繳養(yǎng)老金等特殊待遇，自然成為許多年輕人向往的職業(yè)，也自然成為社會矛盾的一個焦點。在很大程度上，一般民眾認定中國公務(wù)員為特權(quán)階層乃是來自對于高級官員待遇的印象，或者來自貪腐官員的劣跡，另一方面，基層公務(wù)員又確實存在許多外人所不知的苦衷，他們承擔執(zhí)行一些不受歡迎政策的責任，卻又位于官場最低層，囿于級別低而無法增加收入、享受許多福利，其實并不是別人想象的那樣風(fēng)光無限。

牽涉到收入，就是一個讓人很難心平氣和討論的問題。畢竟從心理上說，每個人都是看著別人好的一面，所謂此山望著那山高。我在美國領(lǐng)事館工作的時候，有一對領(lǐng)事夫婦就多次感慨他們夫妻倆的工資收入加起來還比不上在歐洲某銀行工作的其內(nèi)弟一人，卻全然不提他們工作具有職業(yè)安全感、退休福利高以及駐外時期的各式補貼等種種好處。

理論上說，在一個正常的現(xiàn)代文明社會里，公務(wù)員的工作性質(zhì)決定了這些職位的要求是必須謹慎小心、循規(guī)蹈矩，而不必具備創(chuàng)新性，而且加上政府工作的職業(yè)安全（job security）程度高，因此他們的工資收入理應(yīng)低于私營企業(yè)部門。然而，公務(wù)員的工資和其他行業(yè)不同，因為沒有這樣一個市場來決定價格。所有的政府都并不直接從事生產(chǎn)，并不直接產(chǎn)生價值，更沒有競爭性可言，因此這個價格很難通過市場表現(xiàn)出來。只能從原則上說，公務(wù)員絕不是、也不應(yīng)該是個讓人活得風(fēng)光的行業(yè)，其收入應(yīng)該只限于一個體面的生活。從歷史上看，即使在那“黑暗的封建專制時代”，也還是有許多官員過著“庖童朝告鹽米盡，侍婢暮訴衣裳穿”這樣的日子。

事實上，即使在美國，公務(wù)員的工資收入也一直是爭論的話題。在他們的爭論中，也有許多似是而非的觀點。

共和黨人常常引用調(diào)查數(shù)據(jù)說聯(lián)邦政府公務(wù)員的工資超過了私營部門的工資，據(jù)說這幾年超過的幅度高達60%。但是，這個數(shù)字有相當?shù)恼`導(dǎo)性，因為一來聯(lián)邦政府機構(gòu)大都設(shè)在生活成本比較高的大城市周圍，而私人企業(yè)則分散在全國各地；二來聯(lián)邦政府的許多職位需要高等教育的背景，平均而言聯(lián)邦政府的公務(wù)員受教育程度高于私營部門，而且從年齡上而言，聯(lián)邦政府雇員也比私營部門平均年長四歲。

聯(lián)邦政府的人事管理辦公室（Office of Personnel Management）則常常引用勞工統(tǒng)計局（Bureau of Labor Statistics）的調(diào)查數(shù)據(jù)，認為聯(lián)邦政府公務(wù)員的平均收入比私營部門低24%。這同樣有片面性，因為這個調(diào)查僅僅涵蓋了工資收入，而眾所周知聯(lián)邦政府公務(wù)員的福利通常是優(yōu)于私營部門的。

因此，比較中立的專家會承認這是個不容易說清楚講明白的問題，因為很難做完全公平的一對一比較。而總體上有關(guān)法律的要求只是說公務(wù)員工資與私人企業(yè)的相應(yīng)工資具備“可比較性（comparable）”，但這只是表明差別不至于超出一個數(shù)量級，至于相差多少仍然沒有明確規(guī)定。

美國從政治制度上而言是實行嚴格的三權(quán)分立，從而形成三個不同的體系，在工資制度上更是五花八門。聯(lián)邦政府公務(wù)員的工資系統(tǒng)、計算方法就分成好幾塊：行政部門和司法、立法部門固然不同，即使行政部門里面，權(quán)力機關(guān)部門和負責行業(yè)監(jiān)管的“事業(yè)單位”性機構(gòu)又不同；在各個部門里面，“藍領(lǐng)”工人的收入渠道多過白領(lǐng)職員；白領(lǐng)職員里面如果某些職務(wù)需要一定的科技專業(yè)特長的、或者是軍隊外交金融監(jiān)管部門的某些職務(wù)，又會單獨分類，這些職務(wù)的工資不一定受國會約束，而是由行政部門自行裁量（AD——Administratively Determined）；在一般的白領(lǐng)職員里面又分普通公務(wù)員的通用計劃（General Schedule）、高級公務(wù)員的資深官員服務(wù)計劃（Senior Executive Service）以及作為政務(wù)官員的高層閣員計劃（Executive Schedule）。

不同于聯(lián)邦政府，各州又有較強的獨立性，除了獨立的立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)外，在工資制度上面也各自有自己的一套做法，而州下面的地方政府則可能又是另外一套系統(tǒng)。因此，這里先只談聯(lián)邦政府的工資制度。

要說美國公務(wù)員工資制度的最大特點，在我看來，那就是對于基層或者普通公務(wù)員相對優(yōu)厚一些，而對于高級公務(wù)員或者高級政務(wù)官員則相對刻薄一些。

首先，與私營部門進行分類比較，藍領(lǐng)政府公務(wù)員的相對工資就高于白領(lǐng)。根據(jù)國會政府責任辦公室（Government Accountability Office）最近的一份報告：聯(lián)邦機構(gòu)里面高中學(xué)歷或以下的藍領(lǐng)雇員，其工資平均比私營企業(yè)的同類人員大致高出21%；大學(xué)學(xué)歷的雇員大致和私營企業(yè)相等，而受過更高教育的聯(lián)邦雇員收入則平均可能比私營企業(yè)低23%。

要是算上其他福利待遇，高中學(xué)歷以下的藍領(lǐng)聯(lián)邦雇員可能對比私營部門的相對收入更高，而且藍領(lǐng)雇員是嚴格遵守一天八小時工作制的。總領(lǐng)事處理緊急情況、和當事人談話、加班加點起草電報、匯報工作是沒有額外收入的，而電報員在坐等總領(lǐng)事交給他電報文稿時，就可能屬于加班時間，因而可以領(lǐng)取額外的加班費。

在白領(lǐng)公務(wù)員中，厚下薄上這個特征可能更加明顯：在一家私營企業(yè)，隨著職務(wù)的提升，薪酬收入可能呈幾何級數(shù)上升，但是在公務(wù)員里面，其上升幅度就要小得多，而且還可能出現(xiàn)倒掛情形——“級別”低的公務(wù)員工資超過其上司或上司的上司。因為對于普通公務(wù)員而言，按部就班地完成工作就可以在一定期間內(nèi)獲得提升，工資也隨著級別、工齡的增長而自動上升。以覆蓋70%以上聯(lián)邦政府公務(wù)員的通用計劃為例，普通公務(wù)員一共分15個級別（grade），每個級別里面又分10等（step）。每一級別、等級的工資是固定的。一個公務(wù)員即使是從最低一級干起的話，只要不出差錯，盡可一步步按年頭升級。當他升到最高的15級時，他的工資就可以達到15萬美元以上，還高于助理部長（Assistant Secretary）、接近副部長（Under Secretary）這樣高級別、有可能還是總統(tǒng)直接任命的政務(wù)官員。而高級公務(wù)員的位置卻需要競爭上崗，而且每個職位的工資存在一定的浮動幅度，該官員的具體收入則“視其工作表現(xiàn)決定”，低者可能還不如老資格的15級普通公務(wù)員，高者則又可以拿與內(nèi)閣副首長（Deputy Secretary）一樣的工資。同時，對于事務(wù)官性質(zhì)的職業(yè)公務(wù)員，可以由于表現(xiàn)杰出而每年獲得一定的額外獎勵——盡管這個獎勵數(shù)目只是象征性的，但是那些由總統(tǒng)任命的高級政務(wù)官員，則是與這個獎勵完全絕緣的。

與工資相對應(yīng)的職務(wù)要求也類似。以我以前熟悉的外交官序列來說。職業(yè)外交官分普通外交官（junior officer）和高級外交官（senior officer）兩種。普通外交官不管其起點為何，何時晉升大致是可以期待的，區(qū)別只在于快慢而已。但是，升到一級外交官后就必須決定是否申請晉升高級外交官。如果決定申請晉升，就必須通過一系列考試、考核，包括接受參議院的質(zhì)詢。通過這些考核則進入高級外交官序列，否則就可能走人，另尋出路——當然，到那個時候已經(jīng)積攢了一定的工齡，就此領(lǐng)退休工資日子也能過得下去。

這樣的好處是除了程序公開、可依據(jù)之外，還給了官員選擇權(quán)。像大使、公使、參贊這樣的高級外交官，其主要工作在于和駐在國政府官員、本國官員以及議員打交道，需要較高的人際溝通手腕；而領(lǐng)事、一等秘書等這樣的普通外交官，其工作內(nèi)容更多的是從事政策分析或者其他具體事務(wù)，更多地體現(xiàn)在綜合分析能力方面。兩者對官員的能力要求截然不同，讓官員自己選擇同時又善待普通公務(wù)員就減少了基層的怨氣。官場往上走的路畢竟越走越窄。厚下薄上使得普通公務(wù)員降低了拼命擁擠在晉升職務(wù)一條路上的動因，更加減少了由心生不滿而走向歧途的可能，不至于出現(xiàn)“39歲現(xiàn)象”“59歲現(xiàn)象”。另一方面，政府的運作大體上需要普通公務(wù)員向民眾溝通、執(zhí)行，這些“牧民之官”是上傳下達的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，他們對于政府在民間形象的影響要遠比那些“牧官之官”的高級官員重要、直接得多。

這種忽視級別因素的特點，在行政裁量體系里面就更加明顯了。美聯(lián)儲總部一般職員的工資大體上屬于美聯(lián)儲自己裁量而定，因此一個高級職員很可能拿到22萬以上的工資，遠超過內(nèi)閣首長、國會議員，已經(jīng)和副總統(tǒng)的23萬美元不相上下了。而各個分行的工資又是由各自分行決定，因此因地區(qū)差異而各不相同，最低的圣·路易斯分行行長28萬多一些，最高的紐約分行行長則有41萬，而耶倫（Janet Yellen）原來擔任舊金山分行長時工資接近37萬美元，被“提拔”為總行副主席后，由于這個職務(wù)相當于內(nèi)閣副首長，工資乃是由國會審核決定，因此反而只有17萬美元多一些，及至接替伯南克成為主席之后，才“升”到比照內(nèi)閣部長的19萬美元，還是比不上手下的一些高級職員。

（摘自財新網(wǎng)）