最年輕部長的新考題：自然資源怎么管

劉佳

國務院新晉組成部門迎來了最年輕的部長。

陸昊，這位生于1967年的正部級高官，實現(xiàn)了身份的又一次轉變，成為自然資源部部長。

自然資源管理是一盤全國的大棋，這盤棋里囊括了來自八個部門的規(guī)劃和確權等職能，如何整合權屬、如何發(fā)揮綠水青山的效益，都是部長陸昊面對的新考題。

全國一盤棋

中國自然資源的管理職責曾分散在若干個部門，多頭管理。在早期的計劃經(jīng)濟體系中，自然資源被作為生產(chǎn)資料，主要服務于國家的工業(yè)化、城市化建設，分別屬于當時的農(nóng)牧漁業(yè)部、冶金工業(yè)部、地質(zhì)礦產(chǎn)部、煤炭工業(yè)部等。

隨著自然資源的功能發(fā)生轉變，人們對生態(tài)保護意識的提高，一些部門被取消，資源管理權限劃歸到其他部門。但到此輪國務院機構改革方案出臺前，管理自然資源的職能仍然散落各處，農(nóng)業(yè)、水利、林業(yè)等八個部門都涉及其中，這就可能導致管理上的沖突——有的要經(jīng)濟利用，有的把保護納入考量。

“我種牡丹歸林業(yè)局管，改種芍藥就得歸農(nóng)業(yè)部了，一個是草本，一個是木本?！比珖f(xié)委員、全國社?；鹄硎聲L樓繼偉在2018年“兩會”期間談及改革時以此舉例，引起在場一陣哄笑。

部門間交叉重疊的矛盾反映在地方，則是升級版。在林業(yè)部門下轄的森林工業(yè)企業(yè)試驗區(qū)（森林工業(yè)企業(yè)是在國有林區(qū)從事木材采運、加工、林產(chǎn)化工、林機修造、運輸、供銷的企業(yè)，以下簡稱森工企業(yè)），農(nóng)民拿著水利部門頒發(fā)的合同養(yǎng)魚時，與森工發(fā)生沖突?！耙恍┝謭龅幕馂母鏇_突直接相關?！币晃粚＜艺f。

一位曾參與東北三江平原保護項目的專家也透露，亞洲開發(fā)銀行曾計劃在2000年左右啟動一個項目，幫助三江平原進行規(guī)劃制定和能力建設，前兩次找到當?shù)貎蓚€部門牽頭，都以失敗告終，“最后是到了黑龍江省政府，副省長把所有相關部門叫到一起，保證沒有一個部門會拆臺，事才辦妥。”

此輪機構改革方案中，自然資源部的成立最為關鍵，其成立在自然資源管理領域被視作是解決過去數(shù)十年中國式多頭監(jiān)管的重要一步。

區(qū)分公益性和經(jīng)營性資產(chǎn)

中共十八大以來，生態(tài)文明建設屢次在重要文件中被提及，環(huán)保風暴席卷全國，末端治理力度加大，源頭規(guī)劃的重要性也逐漸凸顯。過去，空間規(guī)劃以土地資源為基礎，一塊地的用途成為各部門競爭的焦點，住建、國土、發(fā)改都有各自的規(guī)劃職能，新方案收歸了三者的相關規(guī)劃職責，實現(xiàn)多規(guī)合一。

自然資源部的成立，一個很重要的職責是，在規(guī)劃中設置生態(tài)保護紅線，其中既包括在保護區(qū)邊界劃定的紅線，也有資源開發(fā)利用的隱形控制紅線。

對于自然資源的利用，不少學者建議區(qū)分公益性和經(jīng)營性資源以分類管理。這類似林業(yè)中的公益林和商品林。北京大學國家發(fā)展研究院教授徐晉濤進一步解釋，生態(tài)公益林是以發(fā)揮生態(tài)、社會效益為主導的森林，經(jīng)營方式受到約束，一部分由自然保護區(qū)等獨立的機構管理，無論誰經(jīng)營，都以公益的方式去經(jīng)營；商品林則需要實現(xiàn)利潤最大化。

森工企業(yè)轉型是東北的棘手難題，從學校、醫(yī)院，到社區(qū)管理，每個森工企業(yè)都有一套成熟的社會治理體系，涉及幾萬人。國有林區(qū)改革進行至今，徐晉濤認為，黑龍江模式是比較符合實際的模式——森工企業(yè)就地轉換為地方管理機構的角色。

徐晉濤認為，把經(jīng)營權放給市場，委托職業(yè)企業(yè)家、社會組織代理，確保經(jīng)營人的行為符合所有人的利益，可以解決半個世紀以來國有資產(chǎn)管理體制無法解決的激勵問題，而且能實現(xiàn)自然資源資產(chǎn)的保值增值。

新任部長陸昊正是經(jīng)濟學科班出身。赴任東北的五年，黑龍江開啟了森工企業(yè)和礦業(yè)的改革。2017年1月，黑龍江首批國有林管理局掛牌，全面“接管”林區(qū)的森林資源培育、保護、管理等行政職能。經(jīng)營方面，則由四個國有林對應的公司負責，參與市場競爭，推進林區(qū)產(chǎn)業(yè)轉型升級。

主政期間，陸昊曾多次透露出以生態(tài)資源優(yōu)勢推動黑龍江轉型的思路，發(fā)展生態(tài)經(jīng)濟，包括有機生態(tài)農(nóng)產(chǎn)品和生態(tài)旅游等。

除市場和政府之外，隨著對多中心治理的關注，社區(qū)作為資源的直接使用者，其自組織自管理開始受到了重視，并被稱為是自然資源管理的第三條路。

確權與考核

細心的人可以發(fā)現(xiàn)，在此輪機構改革方案中，自然資源部的職責描述近半數(shù)是收歸相關資源確權登記職能。

“統(tǒng)一確權登記是更好地做好規(guī)范管理的前提和基礎。”國土部礦產(chǎn)資源儲量司司長鞠建華在去年6月曾表示，資源性國有資產(chǎn)的家底不清，資源使用效率不高。

產(chǎn)權不清晰的問題在自然資源中實為常見。徐晉濤說，在林業(yè)領域，仍然存在相當一部分沒有確權的自然資源，主要存在于集體所有和國有之間，東北林場就是顯見的案例。

邊界不清會導致重復計算，資源面積的總和相加可能會大于國土面積。

確權工作在此次機構改革之前已在進行。2016年11月1日通過的《自然資源統(tǒng)一確權登記辦法（試行）》中提出，要堅持資源公有、物權法定和統(tǒng)一確權的原則，對水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂以及探明儲量的礦產(chǎn)資源等自然資源的所有權統(tǒng)一進行確權登記。

近年出臺的多項文件中，自然資源資產(chǎn)是一個熱詞。自然資源資產(chǎn)核算和定價則為確權后的管理提供了另一種思路，即制定資產(chǎn)負債表，對地方綠色政績考核。

目前，學界對不同類型的自然資源價值核算都有嘗試，例如青藏高原的生態(tài)資產(chǎn)，覆蓋了森林、草地、農(nóng)田、濕地、水面、荒漠六個一級類別；也有貴州的某個林場、新疆的某個湖泊的單獨核算。

生態(tài)系統(tǒng)為人類提供的直接的有形和無形的效益，如農(nóng)產(chǎn)品、干凈水源、清新空氣等生態(tài)產(chǎn)品也被加入其中。

不過，不同類別的自然資源服務價值用什么標尺衡量一直是引發(fā)擔憂的問題。全球環(huán)境研究所生態(tài)專家彭奎擔心，沒完全分清產(chǎn)權和權屬的情況下，各部門都用自己的數(shù)據(jù)在做核算，相差較大。此外，每個承擔課題的評估組方法也不一，這些都是自然資源資產(chǎn)核算暫時的羈絆。

除了所有權之外，使用權、受益權、管理權等產(chǎn)權如何安排以區(qū)分裁判員和運動員——例如在受益權上，國家和地方自然資源機構如何分配，也是下一步管理的難點。

追溯回五年前，2013年3月25日，初到黑龍江的陸昊雙手接過黑龍江代省長的任命證書。他感慨道，自己作為一名年輕干部，新崗位的重大責任和使命，是一種全新的挑戰(zhàn)。

五年后重回北京，等待這位屢屢刷新最年輕官員紀錄的部長的，又是一個全新的考驗。（據(jù)《南方周末》）