環(huán)保“費改稅”邁出第一步

鄭嘉璐

李明宇是縣地稅局的科員，過去半個月，他一直忙著環(huán)保稅的首次征收。他所在的縣有60多家需要繳納環(huán)保稅的企業(yè)。

今年1月1日，《環(huán)境保護稅法》正式實施。4月1日到15日是環(huán)保稅的第一個征期，由于清明節(jié)假期，不少地方將征期延長到17或18日。環(huán)保稅是中國稅制改革與清費立稅行動的一項重要進展，它的征收情況直接影響到排污企業(yè)的稅務(wù)開支，更關(guān)乎生態(tài)環(huán)境的保護。

從“費”到“稅”

李瑩是縣級環(huán)保監(jiān)察大隊的收費科科長，最近幾個月，她們的工作量少了許多，這是因為排污費被環(huán)保稅替代，改由地稅局而不是環(huán)保部門征收了。

此前，排污費屬于行政事業(yè)性收費，隨意性比較強，很容易受到行政的干預(yù)。一方面，地方政府會把“減免排污費”作為吸引企業(yè)的手段，犧牲環(huán)境保GDP；另一方面，許多環(huán)保部門為了減輕工作量，在對企業(yè)征收排污費時常常采取“定額制”的方式，并不是根據(jù)企業(yè)實際的污染物排放情況征收。

一位鑄造行業(yè)的企業(yè)主告訴記者，過去四五年里，他們的銷售額出現(xiàn)過好幾次大的波動，但每個季度的環(huán)保稅都是一千出頭，從未變過。

任意減免、協(xié)商收費等問題使得排污費的收繳率非常低。有學(xué)者測算過，2013年，全國排污費理論征收額至少為254億元，而當(dāng)年實際繳納的金額僅為204.81億元，征收率不到80%。

收繳率偏低是排污費制度對企業(yè)減排刺激不足的重要原因。在縣地稅局工作的陳蔚然說：“費改稅之后，就不能胡來了，稅額該是多少就是多少，誰也不能更改。”

為了避免企業(yè)負擔(dān)增多、實現(xiàn)平穩(wěn)過渡，費改稅大都遵循“稅負平移”的原則。環(huán)保稅也不例外，其征收稅率與排污費基本保持一致，征稅的污染物種類則與排污費完全相同。

從納稅額來看，環(huán)保稅的征收沒有對企業(yè)造成大的影響。但環(huán)保稅要求企業(yè)自行填報污染物排放量，企業(yè)對自行申報的數(shù)據(jù)負責(zé)，對一些小微企業(yè)來說，想獲得可靠的排污數(shù)據(jù)，避免稅務(wù)風(fēng)險，就需要安裝監(jiān)測設(shè)備或者委托第三方機構(gòu)監(jiān)測，這是一筆新的開支。

同時，環(huán)保稅平移了排污費的收費標(biāo)準，自然就繼承了排污費在稅額方面的缺陷——無法有效補償排污造成的社會損害。根據(jù)財政部發(fā)布的數(shù)據(jù)，2015年，全國累計征收排污費173億元，而該年度用于節(jié)能環(huán)保的支出達到了4814億元。

實際上，環(huán)保稅占企業(yè)繳納稅費的比重很低。以這家鑄造企業(yè)為例，他們今年第一季度的銷售額超過一千萬，但環(huán)保稅只繳納了1100元，還不到萬分之一，連經(jīng)理都說“拿得真是少”。

由于環(huán)保稅當(dāng)前的稅率水平已經(jīng)難以起到激勵企業(yè)的作用，許多企業(yè)寧可繳稅也不愿意治污。

對方的責(zé)任？

排污數(shù)據(jù)的確認需要專業(yè)的技術(shù)，稅務(wù)部門只能通過環(huán)保部門來核實企業(yè)填報的排污數(shù)據(jù)。《環(huán)境保護稅法》規(guī)定，環(huán)保稅的征收遵照“自行申報，稅務(wù)征收，環(huán)保檢測，信息共享”的征管機制。地稅局收到企業(yè)的納稅資料后要與環(huán)保局的監(jiān)測資料比對。

與排污費相比，這種模式能夠同時發(fā)揮兩個部門的長處。地稅局負責(zé)征收和比對，環(huán)保局負責(zé)監(jiān)測和核查，都是本單位擅長的本職工作。

但是，兩個部門都參與征管也必然會帶來配合上的問題，比如哪個部門對認定結(jié)果負有最終的法律責(zé)任？是否稅務(wù)部門不提請審核，環(huán)保部門就不需要審核了？兩個部門間的工作配合機制由誰來主導(dǎo)？這些問題在《環(huán)境保護稅法》中并沒有明確規(guī)定，這就很容易導(dǎo)致兩個部門工作上的互相推諉。

記者在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，首輪征收暴露出的最大問題是基層環(huán)保與地稅部門對相關(guān)法律法規(guī)不熟悉，兩邊都把環(huán)保稅的征收看作對方的責(zé)任。

在陳蔚然看來，地稅局只是個“繳費窗口”，只需按照企業(yè)上報的數(shù)據(jù)收稅就行了，“多了少了我們不管，環(huán)保局才是管理部門。”陳蔚然說，到目前為止，他所在的地稅局沒有拿到當(dāng)?shù)丨h(huán)保部門的監(jiān)測數(shù)據(jù)，也就無法檢驗企業(yè)排污量的準確性，他猜測這部分工作要由環(huán)保局來做。

但在環(huán)保所工作的杜成濤認為，費改稅之后，環(huán)保稅的管理當(dāng)然要由地稅局負責(zé)。他做出這個判斷的依據(jù)是“沒有接到上面的安排，也沒收到地稅局請求協(xié)助的文件”。

杜成濤說，環(huán)保稅剛開征時，許多企業(yè)不清楚自身的排污量，就跑來環(huán)保部門要數(shù)據(jù)。他的領(lǐng)導(dǎo)要他盡量少參與企業(yè)報稅，因為“排污費已經(jīng)轉(zhuǎn)交到地稅了，環(huán)保局的職責(zé)還沒弄清楚，現(xiàn)在給企業(yè)提供數(shù)據(jù)，一旦出了問題可能要背責(zé)任。”

李瑩看過相關(guān)規(guī)定，她知道環(huán)保部門有復(fù)核排污數(shù)據(jù)的責(zé)任，但她直言，第一季度的環(huán)保稅數(shù)據(jù)即便有異常也難以復(fù)核。這是因為排污費取消之后，省去收費任務(wù)的環(huán)保監(jiān)察大隊不再委托監(jiān)測站測算企業(yè)的排污情況，而地稅局還在觀望，沒能與環(huán)保局建立合作。

換句話說，今年第一季度是企業(yè)排污檢測的真空期，地稅、環(huán)保兩個部門都沒能掌握企業(yè)的實際排污數(shù)。

繼續(xù)改革

理解此次環(huán)保稅開征的意義，不僅要看到費改稅取得的直接成效，更要注意到，環(huán)保稅的征收推開了建設(shè)環(huán)保稅體系的大門。這就意味著，當(dāng)前的環(huán)保稅只是一個起點，未來，環(huán)保稅必然需要進一步的改革。

除了提升稅率，環(huán)保稅改革的另一個方向是擴大征收規(guī)模。目前，二氧化碳、污染型產(chǎn)品、揮發(fā)性有機物等對環(huán)境質(zhì)量影響很大的污染源并沒有包含在征稅范圍內(nèi)，這極大地削弱了環(huán)保稅保護環(huán)境的作用。

其中，二氧化碳是學(xué)界呼聲較高的污染物。但作為發(fā)展中國家的中國正處于經(jīng)濟快速發(fā)展階段，環(huán)保技術(shù)相對缺乏，面臨著經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護的雙重訴求。在這樣的背景下，二氧化碳納入環(huán)保稅就不能操之過急。

另外一種逃避了環(huán)保稅的污染物是廢水。《環(huán)境保護稅法》規(guī)定，在不超過規(guī)定排放標(biāo)準的前提下，依法設(shè)立的污水處理廠不需要為排放的廢水繳納環(huán)保稅。

杜成濤表示，除了少數(shù)幾家水產(chǎn)養(yǎng)殖戶，縣里絕大多數(shù)企業(yè)的廢水都通過地下管網(wǎng)排入了污水處理廠，這樣一來，排污企業(yè)只需要繳納污水處理費，不再需要繳納環(huán)保稅了。

導(dǎo)致的結(jié)果是，城鎮(zhèn)污水處理廠成為了首要的廢水排放源。這是因為，污水處理廠即便按照標(biāo)準達標(biāo)排放，其水質(zhì)還是低于地表水V類標(biāo)準。也就是說，排污企業(yè)仍然間接地向自然水體排放了污染物，但這部分排污行為卻躲過了環(huán)保稅，這也就破壞了“污染者付費”的基本原則。

稅款去向也是未來環(huán)保稅要解決的問題。此前，排污費納入財政預(yù)算，是環(huán)境保護專項資金，大部分用于重點污染源防治等項目。費改稅之后，環(huán)保稅完全劃入地方財政，并沒有規(guī)定使用方式。

有學(xué)者擔(dān)心，這很容易造成地方政府與企業(yè)的合謀：面對技術(shù)更新成本，企業(yè)傾向于繳稅而不是治污；地方政府為爭奪稅源，會放松環(huán)境管制，最終形成企業(yè)多污染、多繳稅的局面。