淺議城管行政執(zhí)法中的行政強(qiáng)制問題及其完善路徑

(四川省社會科學(xué)院 管理學(xué)研究所　四川　成都　610000)

一、行政強(qiáng)制相關(guān)概念闡釋①

行政強(qiáng)制是“行政強(qiáng)制措施”和“行政強(qiáng)制執(zhí)行”的合稱，是行政主體為了維護(hù)行政管理秩序，保障公民、法人或其他組織的合法權(quán)益，而依照法律法規(guī)規(guī)定，對拒不履行“行政法義務(wù)”的相對方采取強(qiáng)制手段，迫使其履行義務(wù)或達(dá)到與履行義務(wù)相同狀態(tài)；或者為了預(yù)防與制止社會危害事件與違法行為的發(fā)生與存在，而依法對相對方的人身、行為及財產(chǎn)采取緊急性、即時性強(qiáng)制措施的具體行政行為的總稱。

行政強(qiáng)制措施是指行政機(jī)關(guān)在實施行政管理的過程中，為了維護(hù)行政管理秩序，預(yù)防與制止社會危害事件與違法行為的發(fā)生與存在，依法對公民、法人或者其他組織的人身、行為、財產(chǎn)所采取的暫時性控制或處置的措施。

行政強(qiáng)制執(zhí)行是指因行政相對人在法定期限內(nèi)不履行行政機(jī)關(guān)依法所做出的行政處理決定中規(guī)定的義務(wù)，由行政機(jī)關(guān)或者行政機(jī)關(guān)申請人民法院依法采取強(qiáng)制手段，迫使其履行義務(wù)或達(dá)到與履行義務(wù)相同狀態(tài)的行政行為。

二、城管實施行政強(qiáng)制過程中存在的問題

當(dāng)下，我國城管在實施行政強(qiáng)制的過程中往往會出現(xiàn)諸多的問題，大致可以歸為以下幾類。

第一，缺乏統(tǒng)一有序的行政強(qiáng)制法律文本，權(quán)屬界定復(fù)雜混亂。關(guān)于行政強(qiáng)制的規(guī)定散見于不同位階的法律文件中，法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、部門規(guī)章、地方政府規(guī)章都設(shè)立了大量的行政強(qiáng)制，而且規(guī)定不一，有的還彼此沖突，造成了設(shè)定權(quán)限混亂的問題。同時，由于行政強(qiáng)制權(quán)的設(shè)定和實施較混亂，涉及法律依據(jù)龐雜，在城管執(zhí)法的許多領(lǐng)域，權(quán)屬多頭，權(quán)限界定復(fù)雜混亂，造成了城管執(zhí)法人員在執(zhí)法辦案的時無所適從，嚴(yán)重影響了城管執(zhí)法的效果。

第二，城管綜合執(zhí)法法律法規(guī)依據(jù)不足。城管綜合執(zhí)法中央級的立法依據(jù)包括6部單行法律，6部行政法規(guī)，4部部委規(guī)章。各地主要的執(zhí)法依據(jù)是地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章。但這些規(guī)范性法律文件中，明確將具體職權(quán)賦予綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)的很少，其執(zhí)法行為往往是“借法執(zhí)法”，即通過行政機(jī)關(guān)內(nèi)部文件將職能劃轉(zhuǎn)到綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)。從立法原理角度，這種做法嚴(yán)重違反“職權(quán)法定”的法治原則不證自明。沒有權(quán)威性的法律法規(guī)作為依據(jù)，城管綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)執(zhí)法行為的合法性備受質(zhì)疑是必然的結(jié)果。

第三，城管執(zhí)法人員的素質(zhì)有待提高。與專職的執(zhí)法人員相比，城管綜合執(zhí)法人員的素質(zhì)相對較低，質(zhì)量良莠不齊。這些執(zhí)法者的文化背景和法律素質(zhì)相對較低，缺乏專業(yè)執(zhí)法能力，因此在實施行政強(qiáng)制的過程中往往忽視方式方法，偏愛暴力執(zhí)法，易與行政相對人發(fā)生矛盾沖突，造成不良的社會影響。

三、完善城管執(zhí)法中行政強(qiáng)制問題的相關(guān)對策建議

(一)以綜合執(zhí)法改革為契機(jī)構(gòu)建高效權(quán)威的執(zhí)法模式。針對一直以來面對的執(zhí)法困境，以深化綜合執(zhí)法改革為契機(jī)，從體制機(jī)制、職權(quán)整合、責(zé)任明晰、公眾參與等方面進(jìn)行完善改進(jìn)，逐步擺脫執(zhí)法困境，提高城管執(zhí)法的執(zhí)法高效權(quán)威性。一是著力構(gòu)建權(quán)威高效的城管綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)。在《行政強(qiáng)制法》明確主體資格的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步從中央立法層面明確城管執(zhí)法機(jī)關(guān)的法律地位、職能權(quán)限、編制體制、基本原則等；從省級層面立法明確城管執(zhí)法的具體職責(zé)范圍、執(zhí)法保障、執(zhí)法手段、執(zhí)法責(zé)任、執(zhí)法職能以及與前置監(jiān)管部門管理職能的邊界劃分及其銜接機(jī)制、大城管綜合協(xié)調(diào)機(jī)制等，實現(xiàn)全省范圍內(nèi)的城市管理綜合執(zhí)法體制和機(jī)制的統(tǒng)一。職能整合以“精簡、效能”為原則，科學(xué)合理配置。進(jìn)一步明晰執(zhí)法與相關(guān)前置監(jiān)管部門的職能劃分與責(zé)任，并加強(qiáng)城市管理系統(tǒng)內(nèi)部管理與執(zhí)法職能的責(zé)任明晰和協(xié)作配合。二是利用現(xiàn)代信息技術(shù)保障行政強(qiáng)制行為規(guī)范高效實施。以智慧城管平臺、征信系統(tǒng)為基礎(chǔ)，搭建綜合執(zhí)法數(shù)據(jù)庫與共享平臺系統(tǒng)。利用現(xiàn)代信息科技技術(shù)手段開發(fā)適合綜合執(zhí)法的設(shè)備裝備，以現(xiàn)代化技術(shù)、裝備提高行政效率，并監(jiān)督保障行政強(qiáng)制等執(zhí)法行為的規(guī)范操作。三是深化公眾參與。盡一切可能創(chuàng)造、設(shè)置相關(guān)的機(jī)制、平臺，不斷擴(kuò)大城市管理和執(zhí)法的公眾參與面，爭取百姓對城管執(zhí)法工作最大程度的理解和支持。

(二)補(bǔ)充完善城管執(zhí)法領(lǐng)域相關(guān)行政強(qiáng)制規(guī)定。針對目前階段在查封、扣押過程中出現(xiàn)因現(xiàn)場無法控制，相關(guān)法律文書和程序難以完全到位，以及因缺乏強(qiáng)制手段相關(guān)職責(zé)履行不力的情形，一是未雨綢繆，做好查封、扣押程序前的準(zhǔn)備工作。二是從立法角度補(bǔ)充完善相關(guān)行政強(qiáng)制實施規(guī)定。如建議針對行政強(qiáng)制法在城市管理執(zhí)法中運(yùn)用的客觀情況制定對應(yīng)的實施細(xì)則，在不違反法定程序的前提下，以補(bǔ)充規(guī)定的形式，合理規(guī)定相關(guān)文書事后補(bǔ)簽、補(bǔ)送以及當(dāng)事人找不到無法送達(dá)如何處理的相關(guān)程序規(guī)定。

(三)加強(qiáng)與司法的銜接，提高執(zhí)行效率，改進(jìn)執(zhí)法工作。由于我國法治建設(shè)的起步較晚，因此大部分行政機(jī)關(guān)還不具備自行直接強(qiáng)制執(zhí)行的能力，也缺乏相關(guān)的法律依據(jù)支持。且多年來法院形成了一支相對規(guī)范的執(zhí)行隊伍，民事訴訟法也賦予了比較完善和有效的執(zhí)行手段，可以承擔(dān)起執(zhí)行任務(wù)。②所以目前還是堅持法院強(qiáng)制執(zhí)行為主、行政機(jī)關(guān)執(zhí)行為輔的原則。在日常工作中加強(qiáng)與法院的溝通聯(lián)動，根據(jù)法院對行政機(jī)關(guān)提出的司法建議，及時糾正不合法、不適當(dāng)?shù)男姓袨椋⑼ㄟ^加強(qiáng)與法院的聯(lián)動，共同研討行政強(qiáng)制執(zhí)法問題，主動接受法院對行政機(jī)關(guān)執(zhí)法工作的指導(dǎo)建議，提高行政機(jī)關(guān)依法行政水平。

(四)轉(zhuǎn)變執(zhí)法理念，提高執(zhí)法隊伍的綜合素質(zhì)和戰(zhàn)斗力。行政執(zhí)法主體要改變傳統(tǒng)重實體輕程序的執(zhí)法理念，在追求實體結(jié)果價值的同時一樣要重視程序過程的價值。行政強(qiáng)制執(zhí)行的結(jié)果價值往往追求的是具有一次性地解決一時一地實現(xiàn)個案正義的功效，從整體上講是為了實現(xiàn)行政權(quán)這一行政活動的基本目的，而要實現(xiàn)具有穩(wěn)定性的制度建設(shè)，我們就需要充分關(guān)注具有恒久導(dǎo)向作用的行政強(qiáng)制執(zhí)行的過程價值，它所體現(xiàn)的是對有關(guān)人的基本權(quán)利、自由和尊嚴(yán)的永恒關(guān)注。在日常執(zhí)法活動中，執(zhí)法人員要樹立“實體與程序、效率與公平”并重的觀念，徹底摒棄執(zhí)法隨意心里，嚴(yán)格按照執(zhí)法程序，加強(qiáng)證據(jù)留存意識、保證行政強(qiáng)制程序?qū)Ξ?dāng)事人的透明、平等參與和陳述申辯權(quán)，確保辦案過程中每一個環(huán)節(jié)程序到位，使當(dāng)事人在參與被處罰、被強(qiáng)制的程序過程后，對自身違法行為有更深刻的認(rèn)識，對執(zhí)法人員的“規(guī)矩”辦案有進(jìn)一步的理解和尊重。與此同時，進(jìn)一步加強(qiáng)執(zhí)法隊伍自身的綜合提升建設(shè)力度，從年齡結(jié)構(gòu)、專業(yè)技術(shù)、綜合素質(zhì)等方面出發(fā)著力培養(yǎng)一支精干健康良性發(fā)展的執(zhí)法隊伍。

【注釋】

①姜曉萍.行政法學(xué).四川大學(xué)出版社2009年第1版，124-126

②全國人大法制工作委員會行政法室編寫.《中華人民共和國行政強(qiáng)制法》釋義與案例.中國民主法制出版社，2011年版，第118頁