憲法監督迎來新局面

王宇

經歷了38年的討論，此次修憲定下方向：監督憲法實施的權力仍由全國人大常委會執掌；法律委員會更名為憲法和法律委員會，使得憲法監督能夠得到有效落實。

合憲性審查的范圍擴大到法律，即全國人大常委會制定的法律、作出的決定都屬于合憲性審查范圍，“可以說，合憲性審查是一種真正的全覆蓋”。

2018年3月5日上午，北京人民大會堂內，十二屆全國人大常委會副委員長兼秘書長王晨正在作關于憲法修正案草案的說明。會場外，中國憲法學研究會副會長、中國政法大學教授焦洪昌不曾料到，這份說明會有超出預期的內容。

第二天下午4時18分，新華社發布上述說明的摘要，“全國人大法律委員會”更名為“全國人大憲法和法律委員會”的提議列在文尾。

根據上述說明，更名一事是2月28日十九屆三中全會審議通過的《深化黨和國家機構改革方案》提出的，涉及憲法第七十條中法律委員會名稱的調整，“根據黨中央精神，將這個問題在本次會議審議憲法修正案（草案）時一并考慮”。

8分鐘后，新華社受權發布憲法修正案（草案）摘要，其中未有“憲法和法律委員會”的相關內容。中國憲法學研究會常務副會長、中國社科院法學所研究員莫紀宏反復確認消息來源。

直到3月11日晚10點46分，新華社發布全國人大通過的《中華人民共和國憲法修正案》，從中確認“法律委員會”正式更名為“憲法和法律委員會”后，莫紀宏才松了口氣。

“大家（原本）都認為這次肯定不會提的，怎么說呢？”焦洪昌猶豫一會兒，最終用“難以言表”概括他得知消息時的心情。

3月13日，憲法和法律委員會的19人名單，在全國人大10個專門委員會中率先出爐。第二天下午，憲法和法律委員會召開全體會議，對監察法草案進行統一審議，并提出了關于監察法草案審議結果的報告和草案修改稿。

全新的憲法和法律委員會，從設立到首次集體履職只用了一天。而這個與憲法監督緊密相關的機構的誕生，歷時38年。

折中的方案

“學界呼吁的方案終于被采納了！”中國憲法學研究會副會長、武漢大學教授秦前紅在接受采訪時難掩激動，“并置是成本最低、陣痛最小的方式。”

從名稱可見，憲法委員會并未單列，而是采取了與法律委員會并置的折中方式。

“畢竟，單設的憲法委員會在中國需要一個認識過程，倘若一下子給它太大的權能，它也有可能擔負不了相應的責任。合在一起，可以直接用法律委員會的平臺。”焦洪昌說。

如果以全國人大成立憲法修改委員會（修改78憲法）為標志，關于設立憲法監督機構的討論起點，可追溯到1980年9月10日。

“是否設立專門的機構來保障憲法實施，從修憲開始到最后通過憲法修改草案，一直是討論最熱烈的一個問題。”全國人大常委會原副委員長王漢斌曾在訪談錄中回憶1978年憲法修改和1982年憲法起草。

從世界范圍來看，保障和監督憲法實施主要有最高法院監督、最高權力機關監督、專門的憲法實施機構監督三種路徑。

國內學界曾就設立專門機構推進“違憲審查”提出三套方案：設立與全國人大地位相當的憲法委員會；在全國人大下設作為專門委員會的憲法委員會；在全國人大常委會下設憲法委員會。

“當時也研究過幾種方案，都沒有得到認可。彭真同志就說，審查違憲行為的權力歸人大常委會。”2013年10月，王漢斌在接受南方周末記者采訪時說。

1982年通過的現行憲法，明確將“解釋憲法，監督憲法的實施”的職權賦予了全國人大常委會（第67條）。它有權撤銷國務院制定的同憲法、法律相抵觸的行政法規、決定和命令，和省級國家權力機關制定的同憲法、法律和行政法規相抵觸的地方性法規和決議。

時任憲法修改委員會委員胡繩曾向五屆全國人大五次會議作說明：“在我們國家不可能在全國人大常委會以上再有一個什么更高的權力機關。所以現在我們的憲法規定，全國人大常委會負有監督憲法實施的責任。”

82憲法還規定全國人大設立專門委員會。1983年的六屆全國人大，設立了包括法律委員會在內的六個專門委員會，到1998年的九屆全國人大，專門委員會數量增加到九個。

自六屆全國人大以來，國內學界將重點聚于第二套方案，即設立作為全國人大專門委員會的憲法委員會，并提出修憲動議。1993年修憲時，就曾有過類似建議，但未被采納。

此后，推動憲法實施走上了兩條路徑：一是，通過個案推動全國人大常委會啟動違憲審查程序，建立憲法監督機構；二是，通過憲法性訴訟，使憲法在司法中適用。

2003年5月，因青年孫志剛死亡事件，多名學者致信全國人大常委會，請求對《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》進行違憲審查。之后，國務院主動廢止了這部行政法規。

訴諸立法機關之外，另一條路徑在于司法。2001年，最高人民法院對“齊玉苓訴陳曉琪案”作出批復，認為“陳曉琪等以侵犯姓名權的手段，侵犯了齊玉苓依據憲法規定所享有的受教育的基本權利，并造成了具體的損害后果，應承擔相應的民事責任”。這份批復，開創了中國憲法司法適用的先例。不過，2008年12月，最高法院公布廢止一批司法解釋，前述批復被宣布“已停止適用”。

秦前紅解釋，人民代表大會制度決定了司法機關很難超越作為最高國家權力機關的全國人大及其常委會實施“違憲審查”，“這是憲法的司法化無疾而終的根本原因”。

此次修憲，顯示最高決策層的思路：監督憲法實施的權力仍由全國人大常委會掌握；而設立作為專門委員會的“憲法和法律委員會”，更接近國內學界提出的第二種方案，使得憲法監督能夠得到有效落實。

“真正的全覆蓋”

2018年3月21日，新華社公布《深化黨和國家機構改革方案》。方案指出，全國人大憲法和法律委員會在繼續承擔統一審議法律草案工作的基礎上，增加推動憲法實施、開展憲法解釋、推進合憲性審查、加強憲法監督、配合憲法宣傳等職責。

此外，此次全國人大又設立社會建設委員會，專門委員會數量達到十個；內務司法委員會因國家監察體制改革之需更名為監察與司法委員會。

更名后，憲法和法律委員會在專門委員會中的排位沒有改變。從六屆全國人大設立以來，法律委員會一直排在民族委員會之后，位列第二。

從職責上看，原法律委員會也有別于其他專門委員會。與82憲法同時通過的全國人大組織法規定，法律委員會統一審議向全國人民代表大會或者全國人民代表大會常務委員會提出的法律草案；其他專門委員會就有關的法律草案向法律委員會提出意見。此次全國“兩會”期間，憲法和法律委員會審議監察法草案，正是承接原法律委員會職責的體現。

“在法律委員會前面加上‘憲法，就等于在過去統一審議法律的基礎上再加上‘合憲性審查，功能上有了補償，地位上必然得到加強。”秦前紅認為，應注重憲法和法律委員會的象征意義。盡管選擇了折中的方案，但從理論上來講，憲法和法律委員會審查范圍的外延最終擴大了，從行政法規擴大到了法律層級。

在此之前，全國人大常委會已經建立了備案審查制度。2004年5月，法工委新設了法規備案審查室，專門承擔對行政法規、地方性法規、司法解釋的具體審查研究工作。

而“合憲性審查”第一次出現在黨的正式文件中，是在2017年10月，黨的十九大報告中明確提出“加強憲法實施和監督，推進合憲性審查工作，維護憲法權威”。

2018年1月，全國人大常委會法工委法規備案審查室主任梁鷹在接受《法制日報》采訪時解釋，備案審查主要是合法性審查，不針對法律本身，也不針對地方性法規、行政法規、司法解釋以外的規范性文件；而合憲性審查的范圍則擴大到法律，即全國人大常委會制定的法律、作出的決定都屬于合憲性審查范圍，“可以說，合憲性審查是一種真正的全覆蓋”。

在建立合憲性審查制度之前，2013年12月，全國人大常委會通過了關于廢止有關勞動教養法律規定的決定。這次人大直接介入的重要原因在于，勞教制度所依據的兩份國務院文件，曾經過全國人大常委會批準。

莫紀宏認為，相較法律委員會，憲法和法律委員會更突出自身在保證憲法實施、推進合憲性審查方面的專門性和專業性，有利于提升政府和公眾的憲法意識和素養，提高全國人大常委會作為憲法實施監督機關的法律權威。

“無論如何，合憲性審查終于有一個機構來承擔了。”焦洪昌說。

憲法的“牙齒”

由19人組成的憲法和法律委員會，人員構成既遵循了過往法律委員會的慣例，又有些許不同。

有6人為全國人大的專職人員，立法經驗豐富。主任委員由上屆全國人大常委會委員、全國人大法律委員會副主任委員李飛擔任；排在第一位的副主任委員是全國人大常委會法工委主任沈春耀；法工委4名副主任許安標、張榮順、張勇、鄭淑娜出任委員。

另有1人為地方人大官員，為北京市人大常委會副主任閆傲霜。

有3人為知名法律學者，包括：清華大學法學院教授周光權、中國社科院法學所研究員孫憲忠和中國政法大學副校長于志剛。周光權和于志剛都是刑法學者，孫憲忠為民法學者。其中，擔任過兩屆法律委員會委員的周光權此次升為副主任委員。

有2人來自司法界，分別是最高人民法院副院長江必新和解放軍軍事法院院長劉季幸。

有2人來自行政機關，為國務院法制辦公室（根據國務院機構改革方案，該部門并入司法部）原副主任胡可明和國務院法制辦公室政法國防法制司司長吳浩。

最特殊的1位委員，莫過于中華全國律師協會會長王俊峰。此前，從未有律師進入全國人大法律委員會。

以上15人，涵蓋了立法機關、法學界和司法實務界，凸顯了專業法律能力。“唯一的缺憾是，任職者中沒有憲法學者。”秦前紅說。

從人員結構中，可以看出人大常委會與人大專門委員會的關系。憲法和法律委員會的19名委員中，有9人同時也是新一屆全國人大常委會委員。

據王漢斌回憶，專門委員會是協助全國人大及其常委會“研究、審議、擬定”議案的機構，“經過這一道工作程序，大會主席團對有關問題可以考慮得更周到些，使大會作出的決定更切實可行”。不過，他也指出，專門委員會“不是一級權力機構，沒有最后決定權”。

憲法和法律委員會首次履職，已開始關注合憲性問題。它在關于監察法草案審議結果的報告中指出，在本次全國人代會上，先表決通過憲法修正案，從而為監察法立法提供有力憲法依據。

有學者認為，設立憲法和法律委員會，有助于提升全國人大常委會憲法監督的能力，進而真正讓憲法“長出牙齒”。

2017年12月，全國人大常委會法工委負責人在接受新華社采訪時表示，加強備案審查，健全備案審查制度，為推進合憲性審查工作奠定了堅實基礎。

梁鷹透露，對于開展合憲性審查的機構、方式、程序、標準，以及憲法解釋、合憲性咨詢、憲法實施情況報告等有關制度和工作機制，都需要進一步研究和落實。全國人大常委會已經開始對相關問題進行研究部署。

2017年12月，全國人大常委會首次聽取有關備案審查工作情況的報告。報告披露，十二屆全國人大以來（截至2017年12月上旬），共接收報送備案的規范性文件4778件，其中2017年度889件；共收到公民、組織提出的各類審查建議1527件，其中2017年度1084件。

浙江大學光華法學院副教授鄭磊在《中國法律評論》撰文表示，首份備案審查工作報告標志著，“鴨子鳧水”狀況已出現突破性進展。報告在“依申請進行的審查情況”部分，公布了6個具體案例。

備案審查具有內部協商糾正的特性，立法機關發現問題，通常的做法是向規范性文件的制定機關發出審查意見，督促其自行修改或撤銷，而相關處理情況很少向社會公布。因此，曾有人將備案審查比作“鴨子鳧水”。

“未來公民和社會組織提請合憲性審查的動力會不斷提高，不論是對推進法治建設理想的關照，還是對個體權利的訴求，他們都將是提請合憲性審查的源頭活水。”秦前紅說。