規(guī)范程序 票決科學(xué)合理

趙曉思

浙江各地人大根據(jù)實際，積極探索規(guī)范票決環(huán)節(jié)，合理安排審議，讓代表充分了解候選項目，達(dá)成共識，做出科學(xué)選擇，真正做到代表票決以人民為中心、依法依程序開展。

合理安排審議，確保代表議事“深”

“贊成0票，反對43票，因全票反對，禎埠垃圾中轉(zhuǎn)站工程項目暫停實施。”2017年9月，青田縣禎埠鄉(xiāng)人大主席周沛峰在鄉(xiāng)十七屆人大二次會議上宣布了這一票決結(jié)果。

當(dāng)天，禎埠鄉(xiāng)首次采用剛剛通過的《禎埠鄉(xiāng)民生實事工程項目代表票決辦法》，票決5個民生實事項目。禎埠垃圾中轉(zhuǎn)站工程成為5個民生實事項目中唯一一個未能通過的項目。

一項民生實事被人大代表全票否決，這是周沛峰在鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作中遇到的“第一次”。

這個“第一次”讓禎埠鄉(xiāng)人大代表饒宏勛“既意外，又自豪”：“民生實事工程是為了提高老百姓的生活品質(zhì)。禎埠垃圾中轉(zhuǎn)站建設(shè)和選址都關(guān)乎老百姓的利益，更要慎之又慎。”他表示，在審議過程中，不少代表反映，老百姓普遍對目前的選址有顧慮，經(jīng)過充分的討論，代表們投下了反對票。

事實上，建一個垃圾中轉(zhuǎn)站，是禎埠鄉(xiāng)小城鎮(zhèn)環(huán)境綜合治理的需要。而在這個工程提交人大代表投票表決前，已經(jīng)過走訪、約談、發(fā)放調(diào)查問卷等征求民意的階段。但是，代表審議發(fā)現(xiàn)了更多的問題，也聽到了更多民聲，“全票否決”的結(jié)果讓項目具體負(fù)責(zé)人葉廣深受觸動：“一個環(huán)節(jié)不到位就不行。接下來，要把各個環(huán)節(jié)做得更扎實，爭取該項目在來年人代會上能通過票決。”

票決現(xiàn)場，代表們投出的每一票，看似簡單，背后卻體現(xiàn)著濃濃的民意。民生實事項目代表票決制的生命力，在于其結(jié)果的科學(xué)合理性，也就是能否圍繞中心、助推發(fā)展、順應(yīng)民意，而這很大程度上取決于代表對民生實事的知曉度和參與決策的積極性。因此，代表審議環(huán)節(jié)至關(guān)重要。

對此，2017年，中共浙江省委出臺《關(guān)于實施民生實事項目人大代表票決制工作的意見（試行）》指出，政府應(yīng)就候選項目的確定過程和每一個候選項目的具體情況，在全體會議或主席團(tuán)會議上作說明，并書面印發(fā)代表。大會應(yīng)安排必要時間，以利代表深入審議。政府的相關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)列席會議，代表審議時可以向其提出詢問，要求說明情況。

“在正式票決前，大會主席團(tuán)專門安排半天時間，讓各代表團(tuán)審議民生實事候選項目形成情況的報告及項目清單。”瑞安市人大常委會相關(guān)負(fù)責(zé)人表示。

而在臺州路橋區(qū)，則在人代會全體會議上由常務(wù)副區(qū)長口頭向到會代表報告當(dāng)年政府民生實事項目征集情況。“同時，區(qū)政府全體負(fù)責(zé)人到6個代表團(tuán)聽取代表建議，答復(fù)代表詢問。”路橋區(qū)人大常委會辦公室相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，這一系列設(shè)計使得實事項目得到深入充分的醞釀，為最終票決正式項目打下了良好基礎(chǔ)。

為了讓代表議事更有“深度”，各地人大從審議時間、審議方式、審議意見處理等不同方面進(jìn)行了探索。

磐安縣人大以各鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大或縣人大代表小組為單位，組織代表開展會前走訪和會前視察，了解正式候選項目的前期準(zhǔn)備工作情況，掌握第一手資料。

柯橋區(qū)人大對于候選項目的審議，采用初步候選項目和正式候選項目兩次審議法，大會主席團(tuán)兩次聽取審議意見報告。對于代表提出修正個別項目中具體內(nèi)容的意見，則由主席團(tuán)及時研究并作出處理后，向代表進(jìn)行說明。

溫州鹿城區(qū)人大合理安排人代會日程，嘗試在會議期間組織民生茶話會等活動，為代表與票決制工作組的互動搭建更加便捷順暢的平臺。

與預(yù)算“協(xié)同共審”，既管“錢”又審“事”

民生實事項目從決策到落實，都離不開財政資金的支持。作為“參與式預(yù)算”發(fā)源地，溫嶺將民生實事項目票決與“參與式預(yù)算”緊密結(jié)合，進(jìn)一步提升了民生實事項目票決制的實效性和可操作性。

2018年1月16日上午，在溫嶺市第十六屆人民代表大會第二次會議第一次全體會議上，溫嶺市政府對民生實事候選項目的確定過程和項目概況進(jìn)行了細(xì)致說明。1月16日至18日，各代表團(tuán)認(rèn)真討論這13個民生實事候選項目，并結(jié)合預(yù)算草案一起進(jìn)行了審議。

“‘物業(yè)革命資金安排總投資2840萬元，其中政府性投資只有500萬元，其余都由住戶投資，建議不列入預(yù)算項目。”“主要景區(qū)免費開放很有必要，但預(yù)算測算要科學(xué)合理。”

審議現(xiàn)場，結(jié)合財政預(yù)算，代表們對項目的審議更加具體。新預(yù)算法實施后，政府不得舉債搞赤字預(yù)算，基層財力“捉襟見肘”，在有限的財力下，由人大代表根據(jù)輕重緩急自主選擇實事工程項目，不失為明智之舉。

將參與式預(yù)算和民生實事項目代表票決這兩張“金名片”有機(jī)結(jié)合，共同推進(jìn)的不只溫嶺。

2017年8月，湖州市吳興區(qū)人大常委會印發(fā)《關(guān)于深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)民生實事項目人大代表票決制工作和民主參與式預(yù)算審查監(jiān)督工作的實施方案》，為這兩項工作協(xié)同推進(jìn)提供了制度保障。

“我們發(fā)現(xiàn)很多民生實事項目的確定常受預(yù)算編制左右，民生實事項目的取舍取決于財力大小，要辦民生實事得先摸清家底，兩者相互關(guān)聯(lián)、相互影響，把兩項工作整合起來統(tǒng)籌推進(jìn)，可以大大簡化操作程序、提高工作效率。”吳興區(qū)人大常委會負(fù)責(zé)人有感而發(fā)。

吳興區(qū)人大常委會科教文衛(wèi)工委主任周功劍向記者介紹，兩項工作的有機(jī)結(jié)合要做到項目征集和預(yù)算編制同步、項目初定和民主懇談同步、項目票決和預(yù)算表決同步、項目督辦和預(yù)算監(jiān)督同步、項目評估和決算審查同步。

根據(jù)實施方案，代表票決制工作和參與式預(yù)算審查工作按三個階段、九個環(huán)節(jié)整合推進(jìn)。10月份，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主導(dǎo)啟動預(yù)算編制工作和民生實事項目征集工作。11—12月份，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府梳理匯總征集到的民生實事項目進(jìn)行初選，初選項目交由相關(guān)部門提出具體預(yù)算方案；鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)組織專業(yè)審查小組對初選項目的預(yù)算安排進(jìn)行審核，組織人大代表、群眾代表、專家和政府領(lǐng)導(dǎo)召開民主懇談會征求意見；鄉(xiāng)鎮(zhèn)召開黨政聯(lián)席會議，研究財政預(yù)算編制草案及民生實事項目初選情況，綜合各方意見后提出候選項目建議方案；修改調(diào)整后的財政預(yù)算草案和民生實事候選項目建議方案再次征求各行政村、部門及代表小組意見，經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)審議后最終確定民生實事候選項目。

在經(jīng)過一輪輪的醞釀、討論之后，最終形成的財政預(yù)算草案和民生實事候選項目正式提交各鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會表決，大會安排必要時間進(jìn)行審議，經(jīng)審議后，先票決產(chǎn)生民生實事項目，再表決通過財政預(yù)算草案。

經(jīng)過吳興區(qū)的探索實踐，“五個同步”的做法已在湖州全市推廣。

不斷探索，讓審議票決更加規(guī)范

“現(xiàn)在開始表決！首先表決第一項：完善農(nóng)村公路路網(wǎng)建設(shè)。請工作人員做好準(zhǔn)備。請各位代表開始表決。”

“表決結(jié)束，應(yīng)到代表172人，實到代表172人，贊成171票，反對零票，棄權(quán)零票，未按1票。下面表決第二項……”

2017年2月24日上午，松陽縣第十二屆人民代表大會第一次會議第五次全體會議正在進(jìn)行“表決2017年松陽縣10件民生實事項目”的議程。

2017年，松陽縣人大以“逐項表決”的方式通過了當(dāng)年的民生實事項目。與之不同的是，多數(shù)地方采用人代會差額票決的方式，在大會上讓代表投票從候選項目中票決確定正式項目。

一些地方則采用了“人代會分團(tuán)差額+人代會等額票決”的方式，如，2017年，臺州市路橋區(qū)參照人事選舉的辦法，形成了“提出表決辦法—代表充分醞釀—通過表決辦法—提出候選項目—代表充分醞釀—代表勾選—秘書處匯總計票—確定正式項目—表決通過項目名單”的流程。

還有一些地方以代表團(tuán)為單位進(jìn)行投票表決，大會秘書處計票后向主席團(tuán)報告，主席團(tuán)按從高到低選定正式項目后，在全體會議上公布。

今年，不少地方根據(jù)實踐中發(fā)現(xiàn)的問題，同時結(jié)合“經(jīng)審議的候選項目在全體會議上由代表以無記名投票方式進(jìn)行表決”的意見要求，對票決進(jìn)行了規(guī)范。

“通過電子表決器逐項表決，技術(shù)上尚無法控制每位代表只能贊成10項以內(nèi)，若代表對所有的項目都按鍵贊成，也無法將其排除為無效票，這與‘表決票應(yīng)選項目為10項，等于或少于10項的為有效票，多于10項的為無效票票決辦法不相符。所以，在2018年人代會上，松陽縣改為印制紙質(zhì)選票票決。”松陽縣人大常委會相關(guān)負(fù)責(zé)人表示。

而在路橋區(qū)人大常委會主任蔣臨看來，“分團(tuán)差額票選+全體會議等額票決”的方式雖然在操作上比較方便，也節(jié)省了計票時間，但仍然存在較大弊端，“假如整個名單得票沒有過半數(shù)，則當(dāng)年的民生實事項目就無法通過，從而影響整個票決的科學(xué)性”。為此，路橋區(qū)人大今年也改為了大會上差額票決的方式。

與此同時，浙江各地人大合理安排審議時間、套開專題詢問會、結(jié)合參與式預(yù)算同步推進(jìn)等實踐，也是對票決工作兼顧民意和各片區(qū)的平衡，確保票決結(jié)果科學(xué)合理，實現(xiàn)“代表主導(dǎo)決策”而避免“代表陪同決策”的有益探索。

當(dāng)然，這并不意味著“票決制”審議票決環(huán)節(jié)已經(jīng)完美，必須看到實踐過程中仍然有不足之處。民生實事工程入選項目的預(yù)算決策程序如何更完善，落選項目的預(yù)算如何調(diào)整，這些都有待探索。

瑕不掩瑜。可以肯定的是，“票決制”探索不會就此止步，在持續(xù)的實踐創(chuàng)新中修補不足，迸發(fā)活力。