票決制： 探索 推廣 完善

哲生

作為浙江人大工作的一張“金名片”，民生實事項目人大代表票決制為坐實人大重大事項決定權提供了一個可行樣板，進一步激發了人大代表的履職積極性；同時也有效推動了政府公共決策的民主化、科學化、法治化，使民生實事項目真正惠及廣大人民群眾。

1月16日上午，寧波市第十五屆人民代表大會第三次會議在寧波文化廣場大劇院隆重開幕。今年，代表團除了審議政府工作報告和計劃、預算報告等事項外，還票決產生2018年寧波市十大民生實事項目。

據悉，人大代表票決的13項民生實事候選項目，包括棚戶區改造工程、“污水零直排區”創建、學前教育擴容提質工程、契約式家庭醫生制服務、城市生活垃圾轉運設施建設、群眾體育工程等，年度投資總額達到221億元。項目涉及了住房、教育、衛生、環保、養老等各主要民生領域，既體現全市總體民生需求，又關注區縣（市）重點民生問題；既回應新時代廣大人民群眾對美好生活的新需求，又充分考慮相關項目建設的可行性、連續性。

接地氣，可復制，全覆蓋

“票決制更能反映表決人的真實意愿，避免了舉手表決可能存在的從眾心理。這也是現在科學決策的一個整體趨勢，我認為不僅僅要用在民生實事上，而是有必要多方面、多領域、多層次推廣。”

“推進票決制工作是踐行‘以人民為中心發展思想的有效載體，是完善發展人大制度的重要形式。這是我省基層民主政治建設的創新實踐。”

“群眾提出、代表審議、人大決定，實現了民生實事項目與群眾需求的對接，使民生實事項目更接地氣，更與群眾意愿契合。”

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發軔于浙江寧海的力洋鎮、大佳何鎮的民生實事項目代表票決制，十多年來，一直備受社會各界關注，好評如潮。在各地取得成功經驗的基礎上，2017年3月，浙江省人大常委會在寧海召開現場交流會，決定在市縣鄉三級全面推行“民生實事項目人大代表票決制”工作。2017年7月，中共浙江省委辦下發文件，要求各市、縣（市、區）、鄉鎮全面推廣票決制。

“及時總結和完善各地已經開展的票決制工作情況，力爭通過兩到三年時間實現全省范圍全覆蓋，把民生實事項目代表票決制打造成浙江基層民主政治建設的一張‘金名片。”在寧海的現場會上，浙江省人大常委會相關負責人對推廣這項制度劃定了時間表。僅僅用了一年時間，票決制在浙江遍地開花，形成了一道民主民生的靚麗風景。

截至今年4月21日，浙江省11個市、89個縣（市、區）全部開展民生實事項目人大代表票決制。907個鄉鎮，已開人代會835個，全部開展票決制工作。市本級、縣（市、區）和鄉鎮實際票決數總計6575項，實際票決項目總投資額3331.58億。盡管對于街道人大工委沒有硬性要求全面推開該制度，但已有331個借鑒鄉鎮票決制做法，通過會商、合議等形式，確定民生實事項目。

如此快的推廣速度，出乎許多人的意料，也正說明了該項制度的可復制性、可操作性。票決制設計的初衷是“讓鄉鎮人大代表在閉會期間有一個履職平臺，讓代表們在鄉鎮建設中發揮更大作用”，如今得以推廣并上升到縣、市級人大，足見其生命力和制度價值所在。

看得見，抓得住，好操作

“民生實事項目代表票決，是人大履行重大事項決定權的積極實踐。”人大工作研究學者潘國紅認為，重大事項決定權，是憲法和法律賦予人大的一項重要職權，是國家權力機關應有的根本特征。

“但長期以來，由于各方面原因，一些本屬地方人大及其常委會決定的重大事項，往往卻‘無權去決定，要么是‘一府兩院直接決定，要么就是政府與黨委聯合發文決定。”潘國紅表示，重大事項決定權虛置、流失的現象普遍存在。

黨的十八屆三中全會《決定》強調，要“健全人大討論、決定重大事項制度，各級政府重大決策出臺前向本級人大報告”。2017年1月，中共中央辦公廳下發《關于健全人大討論決定重大事項、各級政府重大決策出臺前向本級人大報告的實施意見》。

目前，理論界和實務界已逐漸達成對重大事項決定權重要性的共識，但從各地人大常委會行權看，“四多四少”現象仍存在。

“法律有明確規定的行使的多，法律原則規定或未明確規定的行使的少；做出的決定面面俱到、隔靴搔癢的多，抓住重點、切中要害的少；被動行使的多，主動決定的少；做出決定的多，落實到位的少。”導致這種現狀的主要原因是：“黨委領導、人大決定、政府執行”的權力運行機制還沒有完全理順，何為“重大事項”法律規定不明確，開啟決定權的程序設計不足等。

“民生實事項目票決制正是抓住了人大重大事項決定權難以落地這個‘痛點，讓決定權看得見，抓得住，好操作。”有學者指出，民生實事項目事關人民群眾最直接、最現實、最迫切的利益問題，是政府提升公共服務水平，讓人民群眾共享改革發展成果的有效載體，無疑是本行政區域內“事關全局”，“人民群眾普遍關注”的重要事情和問題，屬于人大討論決定的重大事項范圍。

對于推行民生實事項目人大代表票決制的意義，杭州市社科聯（社科院）主席（院長）沈翔認為，這樣做一方面擴大了民主，民意吸納更為科學，另一方面也促進了民生實事更加有效地實施：“民生實事項目人大代表票決制先向廣大人民群眾征集意見，而不是政府先定，這樣更貼近百姓需求，百姓更有獲得感，提高了人民滿意度。這樣一來，政府為民辦事自然更加順利，更加有效，更加實在。”

有學者認為，票決制充分體現以人民為中心的發展思想。為民辦實事，就是把解決人民群眾最關心、最直接、最現實的利益問題，擺在最突出的位置上，切實辦好順民意、解民憂、謀民利、得民心的好事實事。

票決制著眼于強化對公權力的制約，把監督項目化、具體化，賦予票決項目具有較強的執行力，且針對實施環節進行全程監督，體現了“政府對人大負責、受人大監督”的人大制度基本原理。

對人大而言，找到了服務中心工作的結合點，把社會關切的重大民生事項納入到人大依法議決、監督和評價的法治軌道，可以更好服務黨委、政府中心工作的落實。票決制為人大依法履行法定職權提供了很好的載體，推進了決定事項的實體化和持續監督的常規化。特別對于鄉鎮人大而言，使鄉鎮人代會的會議形式更加豐富、審議內容更加充實、監督實效更加明顯，也使人大代表在閉會期間有了實質性活動載體，代表履職方式由“虛”轉為“實”，進一步激發了代表履職熱情，從而為鄉鎮人大依法規范履職，推進鄉鎮人大工作經常化制度化提供了很好的平臺。

深扎根、防走偏、漸完善

橘生淮南則為橘，生于淮北則為枳。一項新制度能否發揮好應有的功效，關鍵是看其能否深入到當地的土壤之中，能否生根發芽開花，否則即便制度再美麗也有可能淪為花瓶和擺設，不但無法取得預期的效果，還有可能成為基層的包袱和負擔。票決制在一些地方已經實施十多年，積累了豐富的經驗，并在全省范圍得以推廣，但也不可避免地存在一些令人擔憂的現實難題。

“由于擔心列入當年建設計劃的民生實事項目不能按期完成，代表意見大，影響年度考核，因此政府個別職能部門和部分鄉鎮在項目征集過程中不積極主動申報項目。”浙江省人大常委會相關部門在調研中發現，部分鄉鎮，特別是地方財力不足的鄉鎮，為了完成上級部署的工作任務，把一些已經明確有上級財政支持，原本就已列入年度建設計劃的項目又放到人代會上進行票決，影響了代表參與票決制工作的積極性。

中山大學教授、人大制度研究專家何俊志在接受記者采訪時表示：“票決制能否發揮好作用，重點要看三個環節：立項的民意基礎是否充分，票決采用哪種投票方式，后期人大對項目實施的監督作用發揮是否充分。”各級人大要通過一系列制度設計和安排，防止“長官意志”披上“民主外衣”，“代表主導決策”淪為“代表陪同決策”。

“在人大代表票決民生實事項目之前，應該有更為精細的民意聽取和吸納機制。”專家指出，當下的“民意”是復雜、多元的，有些所謂的“民意”，可能是假“民意”。而且，在較大的行政區劃內（比如設區的市），也有可能出現對重大民生工程認識和看法上的分歧。

因此，對征集到的民意進行甄別，讓其真正成為代表決策的正當性基礎和重要來源，就需要發揮代表聯絡站在收集民意中的作用，充分利用網絡等新媒體廣泛聽取民意，要在審議政府民生實事候選項目時，讓政府部門相關負責人到會接受詢問，有條件的地方，可以召開專題詢問，夯實票決的民意基礎，使政府的意見與民意呼聲形成最大公約數。

開會討論是人大行權的主要手段。如何開好會，討論好候選項目，也直接影響著票決效果。從目前的實踐看，人大在審議議案時，人大代表或常委會組成人員雖然也發表意見建議，但尚未形成辯論制度。重大事項是事關一地“全局性、長遠性、根本性”的問題，在行使重大事項決定權時，應鼓勵人大代表或常委會組成人員圍繞所審議的事項發表意見、開展辯駁，甚至采取逐條逐項辯論的方式，討論形成決定。只有如此，才能最大程度凝聚共識，提高重大事項的決定質量。

票決只是票決制中的一個環節，票決后如何進行有效監督就成為頭等大事。任何一種權力的有效施行，都有賴于完善的制度保障。就目前來看，對于如何將人大的決定貫徹執行下去、如何對決定的執行跟蹤監督、如何對執行不力追究責任等方面，尚缺乏系統可行的規范。票決是非常嚴肅的事情，一經票決就產生了法律效力。要建立健全問責機制，對票決執行不力的，通過采取詢問和質詢，滿意度測評，特定問題調查等方式進行監督問責，以維護票決制的嚴肅性，樹立人大權威。

民生實事項目必然涉及到資金問題，如果“只看項目，不看賬目”，人大監督很可能是隔靴搔癢，只牽住了“牛尾巴”，沒能牽住“牛鼻子”。例如，美麗公路項目，要綠化種樹，但種什么樹，多少樹齡的苗，間隔距離多少，如果監督不到位就可能導致決策的不科學、不合理，施工不到位，不規范。

對此，“票決項目+預算審查”被一些專家認為是深化票決制的一條有效路徑。而這一方面，溫嶺人大探索實施的參與式預算已經走過了十多年歷程，其工作方式和經驗值得總結推廣。

“一種地方創新，無論其效果多好，多么地受到群眾擁護，最終都要靠制度的護航才能走得更遠。”專家表示，要在總結、提煉票決制工作經驗并形成制度基礎上，積極穩妥地將這套行之有效的做法延伸至人民群眾有更多關切的重大事項上面，從而產生“多米諾骨牌”效應，實現人大討論決定重大事項的“擴面”，由民生實事覆蓋到所有重大事項。