淺析環境行政執法

鄭博

摘 要 為了打好藍天保衛戰，行政機關不僅實施了一系列的“煤改氣”措施，而且經常約談各地環境負責人。這些都是環境行政的表現。環境行政執法作為環境管理法律手段中的行政手段不僅具有強制性，而且還是環境管理的主要手段。它遍及環境管理的各個角落，是一種非常有效的管理方法。鑒于此，為了讓大眾更好地了解環境行政執法，特寫此文達到普法的目的。本文由環境行政執法的內涵和特征、我國環境行政執法存在的問題、完善我國環境行政執法的建議這三部分構成。

關鍵詞 環境法 行政執法 方式

中圖分類號：D912.1 文獻標識碼：A

1環境行政執法的內涵和特征

1.1環境行政執法的內涵

環境行政執法，是指有關國家行政機關按照法定權限和程序將環境法律規范中抽象的權利義務變成環境法主體具體權利義務的過程，或者說是國家有關行政機關將一部分環境法律規范適用于具體環境法主體的過程。政府之所以負起保護環境的職責，是基于市場本身的缺陷致使其難以通過市場調節有效保護環境。政府保護環境的目的和范圍是通過管制性手段克服利益外溢與損失外溢問題以糾正市場缺陷，以便企業能在管制性法律的基礎上按照市場原理利用具有稀缺性的環境資源。由此強制性規則構成環境管理的基礎。

1.2環境行政執法的特征

（1）環境行政執法具有單方性。即環境行政執法主體可自行決定或直接實施執法行為，而無需與環境行政相對人協商或征得相對人的同意。

（2）環境行政執法主體具有多部門性。有權從事環境行政執法的部門，除了各級人民政府、環境行政主管部門外，還有許多相關部門。如農業、林業、漁業、公安等部門。

（3）環境行政執法手段具有多樣性。其手段包括環境行政許可、環境行政調解、環境行政處罰、環境行政強制措施與環境行政強制執行、環境行政征收、環境行政補償與環境行政賠償、環境行政指導等。

（4）環境行政執法具有超前性。即環境行政執法在許多情況下不是在環境被污染或破壞的危害結果發生之后，而是在其發生之前進行的。環境行政執法的超前性就體現在，環境行政執法主體在環境污染發生之前，通過科學的環境評估、預測，積極倡導，避免破壞環境行為的發生，從而達到環境保護的目的。

2我國環境行政執法存在的問題

2.1地方保護主義嚴重

在國家一邊推行“綠色 GDP”時，地方卻在一邊保護“黑色 GDP”的發展，眾所周知，排污嚴重的企業正是地方經濟支柱企業，沒有像樣的經濟發展，也不會屹立不倒二十多年。經濟發展與 GDP 增長的博弈，在領導的一個批示、一個條子中環境行政執法機關就能分出輕重，并沒有在新《環保法》出臺后得到解決。環境主管部門領導一方面在工作中主持會議、接受訪問要向污染宣戰，向上級介紹在環保工作中取得的成績；而另一方面卻要背地里按領導要求為企業出主意、跑關系，對領導關照企業的違法排污行為睜一只眼閉一只眼，面對上級弄虛作假，為被檢查的企業提前通風報信，此類案例并不罕見。這樣的結果就是上級環境行政機關每每到來，只能次次撲空，抓不到現行就不可能有懲罰。環境行政機關與違法排污企業“蛇鼠一窩”讓環境污染治理工作舉步維艱。

2.2環境行政執法主體過多

正如多數人都有過的經歷，在與國家機關接觸的過程中，幾經周折之后得到的答案是不好意思這個事情不歸我們管。在環境行政執法領域也正是如此，環境行政執法機關，不具有單一性，也沒有哪個部門具有統領性質，尤其在公安局與環保局的權限劃分上比較尷尬。眾所周知，不管在市區還是縣城，都有公認的夜宵一條街。夜宵污染來自兩個，一類是夜宵店鋪聚集的街道會在深夜造成噪聲污染，第二類是夜間燒烤店鋪燃燒的煙會彌漫整個街道。并且通常在檢查以前店主會將“無煙燒烤”的電爐設備擺出來，但是到了環境行政執法人員走后，傳統的炭燒燒烤設備就被推出來了，只需要五分鐘，便有彌漫的煙霧。某環保局執法大隊二中隊的一名執法人員也如實告知，這樣的問題究竟是治安問題還是環保問題？沒有準確的定位，環保局執法接到舉報后，也只能讓他們收了設備，提示噪音污染者小聲一些。夜間喝酒制造噪音的行為，當屬治安問題，故環保局認為應當公安的派出所來處理。不管是地方環境保護部門還是各級人民政府、漁政、國土、農林、水利、衛生等部門，都可以在其自身業務范圍行使環境保護職責，那么出現交叉的問題時，該如何劃分？

2.3按日計罰制度形同虛設

如 “江蘇高郵 603 元罰單”事件中，違法企業承擔的法律責任與其所污染的環境而言，有違合理原則的要求。筆者從某市環保局公布的環境行政處罰公告中看到有六起為對攀鋼集團鋼釩有限公司做出的，二零一七年三月到六月期間顯示，鋼釩公司多次監測出其外排廢氣顆粒物濃度超標。據了解，根據《新環保法》按日計罰規定，對攀鋼集團鋼釩有限公司處以累計高達 48萬的罰款。在長達四個月的時間被罰六次，罰款總額 48 萬，筆者感覺到環境行政處罰有一種“自罰三杯你隨意”的處境。除此之外，據統計，某省 2017年環境行政處罰按日計罰共七件，走訪環保局時才了解到，經縣環保局“請示上級”，按日計罰并沒有真正的實施。正如筆者在環保局查閱到的一個案件，從 2017 年 5 月 5 日縣環保局接12369 舉報電話前往個體養殖場，責令于 6 月 5 日前停止違法排污行為，采取有效措施妥善處理污染物。6 月 10 日執法人員再次前往采樣檢測，6 月 12 日出報告顯示 PH值、化學需氧量、氨氮、懸浮物均超標，隨后環保局做出罰款 3000 元的處罰，按規定六十日內應當繳納，可卷宗顯示繳納時間為 12 月 9 日，繳納金額依舊是 3000 元。

3完善我國環境行政執法的建議

3.1加快建立環境行政執法機關垂直管理體制

長久以來，環境行政執法受到的地方政府干預環境執法，只靠立法是不能厘清地方政府同環境行政執法機關的關系，地方政府監督、管理環境行政執法都會出現地方政府出條子、作批示的現象。所以首先要將環境行政執法機關的法律地位明確，環境行政執法機關垂直管理，縣級環保局就作為市環保局的直屬機構歸省一級統一管理。環境行政執法機關垂直管理后，可以準確劃定地方政府與環境行政執法機關的環保責任問題，將環境責任落實到特定機關、個人。

3.2建立以環境主管部門為核心的環境行政執法主體體制

我國環境保護法律賦予環境行政執法主體在行使職權時的執法方式有多種，例如環境行政檢查、環境行政許可、環境行政征收、環境行政處罰、環境行政強制等主要手段。對環保部垂直以下的環境行政執法機關還應賦予環境行政執法權的最終定奪權。由于我國肩負環境保護職責的部門機構非常多，在一些法律法規中賦予了非環境主管部門的政府部門一定的權力，行使環境行政執法權，如前文所述就導致了部門之間相互推諉事件的發生，故筆者建議可以由環境主管部門作為專門的環境行政執法機關，可以定奪當執法權發生沖突時最終由誰來執法。環境行政執法常常涉及到多部環境相關法律，環境主管部門的執法能力和專業度有時不及特定部門，所以環境主管部門也可以發展環境管理的協調制機制，環境主管部門和同級的政府部門發展“伙伴關系”，處理跨部門和跨介質的環境違法案件。從而環境主管部門自上而下的管理，最終環保部部長直接向國務院負責。在發展“伙伴關系”、建立環境主管部門為核心的環境行政執法主體管理體制還需要從根本上解決環境主管部門手中無實權的問題，加大環境主管部門的執法權限，使其不受客觀法律的制約而出現的“被動行政不作為”，使環境行政機關在執法中處于主動地位。

3.3按日計罰制度應以違法持續時間為依據

我國按日計罰制度是以環境行政機關第一次做出處罰決定時開始計算的，要求企業能夠在限期內改正違法行為，積極彌補環境損害。首先，在過去的一段時間中并未全面得到施行，故也未能對違法者起到威懾作用。作為最科學、最具威懾力的一種環境行政處罰方式，應當結合我國亟待解決的環境現狀，使該制度強硬起來，發揮其應有的作用。其次，按日計罰起點以環境行政機關第一次做出處罰決定時起有所欠妥，若環境行政機關一直采取不作為的方式對待投訴、舉報，環境違法者在長時間持續違法時都無法得到相應的處罰結果，結果就出現了“高郵 603 元罰單”“哈爾濱制藥廠處罰案”的情形，故我國按日計罰制度應當對持續的環境違法行為直接進行按日連續處罰。

4結語

我國環境行政執法中存在的問題仍然不少，有許多問題還需要進一步研究和創新。筆者將在未來的學習生活中立足于實際情況，對環境行政執法問題進行更深入的探討與研究。

參考文獻

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[2] 曹明德.環境與資源保護法[M].北京：中國人民大學出版社，2013.

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