改變：余杭礦政管理的綠色實踐

□ 杭州市國土資源局余杭分局 劉自力

礦產(chǎn)資源是人類生存與發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)。據(jù)有關(guān)資料統(tǒng)計；世界上工業(yè)制成品的原料70%來自礦產(chǎn)資源，能源有90%來自礦產(chǎn)資源。我國工業(yè)制成品原料的80%和能源來源的95%來自礦產(chǎn)資源，年開采礦石93多億噸。礦產(chǎn)資源的勘查開發(fā)對我國的經(jīng)濟(jì)建設(shè)具有至關(guān)重要的作用。可以說，沒有礦產(chǎn)資源的開發(fā)利用就沒有工業(yè)化、城市化和現(xiàn)代化。因此，在工業(yè)化、城市化和現(xiàn)代化的推進(jìn)進(jìn)程中，必然伴隨著對礦產(chǎn)資源的持續(xù)開發(fā)利用。

受資源稟賦限制，杭州市余杭區(qū)屬于礦產(chǎn)資源“小區(qū)”，普通建筑石料是余杭區(qū)的主采礦種。從余杭縣人民政府正式批復(fù)成立礦產(chǎn)資源管理辦公室起，礦政管理至今30年，這也是余杭區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和持續(xù)改革的重要時期。余杭的礦政管理也在“實踐—認(rèn)識—再實踐”的哲學(xué)進(jìn)階中不斷累積和深化。

一、過去：傳統(tǒng)的優(yōu)質(zhì)建筑石料產(chǎn)地

截至目前，余杭區(qū)共發(fā)現(xiàn)礦種24種，其中金屬礦產(chǎn)12種，非金屬礦產(chǎn)10種，能源礦產(chǎn)1種和礦泉水（不包括普通建筑石料）。其中（歷史上）的優(yōu)勢礦種有4種。

▲ 佛日塢礦區(qū)綜合治理規(guī)劃圖

膨潤土：主要分布在余杭街道的仇山村（主產(chǎn)地）及勾莊、良渚等地。歷史上規(guī)模開采早至解放前（上世紀(jì)30年代），至2008年資源儲量已基本消耗完畢。

水泥用灰?guī)r：主要分布于中泰、星橋佛日塢區(qū)域及閑林一帶，礦石的總體質(zhì)量不穩(wěn)定且雜質(zhì)較多，僅作配礦利用。2009年后已無水泥用灰?guī)r開發(fā)利用。

白云巖：冶金用白云巖主要分布在閑林及中泰兩地，均為小型開采礦山，至2009年底冶金用白云巖礦山即全部關(guān)停。

普通建筑石料：余杭區(qū)開采量最大的礦種，也是本區(qū)的優(yōu)勢礦種；歷史上無論是產(chǎn)量還是礦山數(shù)量均處主導(dǎo)地位。普通建筑石料礦種主要有建筑石料用灰?guī)r、建筑用凝灰?guī)r、建筑用安山巖和建筑用白云巖。特別是仁和獐山地區(qū)的石礦開采歷史悠久，最早可上溯至晚清時代（原獐山金剛建材公司礦區(qū)）。

二、現(xiàn)今：在開發(fā)中保護(hù)，在保護(hù)中開發(fā)

2002年起，根據(jù)當(dāng)時機(jī)構(gòu)改革的要求，礦產(chǎn)資源納入國土資源統(tǒng)一管理。余杭區(qū)2002年以后的普通建筑石料開發(fā)利用經(jīng)歷了四個階段。

1.合并調(diào)整期（2002-2004年）

持證開采礦山數(shù)量呈平穩(wěn)下降趨勢，2002年全區(qū)持證礦山數(shù)量為145家（當(dāng)年關(guān)停27家），期間年均關(guān)停礦山數(shù)量在25家左右；建筑石料開發(fā)利用總量穩(wěn)定增長，年均開采量近1300萬噸。礦產(chǎn)資源率先實現(xiàn)了有償出讓和使用；礦山生態(tài)環(huán)境治理備用金、礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費征收等礦政管理制度得到全面實施和規(guī)范。普通建筑石料供需總體平衡略有盈余，本地區(qū)普通建筑石料的開采不僅有效保障了本地的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，還適度支援了上海、杭州、嘉興等周邊城市的建設(shè)。

2.集聚壓縮期（2005-2008年）

2005年全區(qū)持證礦山企業(yè)67家，年均普通建筑石料開采量在1700-1800萬噸。期間礦產(chǎn)資源規(guī)劃制度全面實施，調(diào)控和調(diào)節(jié)功能不斷加強(qiáng)；礦山布局趨于合理，初步呈現(xiàn)“開采區(qū)聚集、限采區(qū)壓縮、禁采區(qū)關(guān)停”的開發(fā)利用格局，特別是仁和獐山地區(qū)開采量占到全區(qū)開采總量的50%以上。礦業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨轉(zhuǎn)型升級和穩(wěn)定增長的雙重壓力。2006年啟動首批61家廢棄礦山綜合整治，2007年起確立“環(huán)境立區(qū)”戰(zhàn)略，2008年起明確對經(jīng)營性礦山實行“到期一家、關(guān)停一家”“不再新設(shè)經(jīng)營性采礦權(quán)”等政策。

3.急劇關(guān)停期（2009-2011年）

礦山到期關(guān)停政策強(qiáng)勢推進(jìn)，全區(qū)經(jīng)營性礦山數(shù)量從25家急劇下降至7家，但普通建筑石料的年均開采量仍達(dá)2500萬噸左右。在宏觀經(jīng)濟(jì)層面，國家實施積極的貨幣政策，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)對普通建筑石料的需求空前。礦政管理的總體思路由“保護(hù)與保障并重”向“在開發(fā)中保護(hù)、在保護(hù)中開發(fā)，保護(hù)優(yōu)先”轉(zhuǎn)變，礦山生態(tài)環(huán)境治理逐步深入。

4.供需轉(zhuǎn)型期（2012年-現(xiàn)今）

經(jīng)營性礦山數(shù)量萎縮至全部關(guān)停。受礦山到期關(guān)停政策和已設(shè)礦區(qū)的受讓資源儲量開采完畢的雙重倒逼，建筑石料的供需格局徹底改變，本地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所需的普通建筑石料由基本平衡轉(zhuǎn)為外購為主。生態(tài)修復(fù)力度不斷加大，完成超過40個歷史廢棄礦山和破損山體的治理，新增生態(tài)復(fù)綠面積達(dá)近40萬平方米；投入各類治理資金近2億元。礦地綜合利用成效初顯，特別是仁和獐山礦區(qū)通過夷平式開采，累計開發(fā)利用建筑石料1.1億多噸，實現(xiàn)新增建設(shè)用地3100余畝，加上周邊村莊的整體搬遷，最終形成了近9000畝的先進(jìn)制造業(yè)基地核心區(qū)塊。相當(dāng)數(shù)量的廢棄礦山宕底土地通過地質(zhì)災(zāi)害治理、復(fù)墾、建設(shè)廠房等得到了再利用。

三、未來：礦地綜合開發(fā)利用推進(jìn)礦業(yè)綠色發(fā)展

“十三五”期間，以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指引，堅持創(chuàng)新驅(qū)動，堅持集約節(jié)約，堅持以人為本，堅持問題導(dǎo)向，大力推動廢棄礦山生態(tài)環(huán)境治理和礦地綜合開發(fā)利用工作，搶抓機(jī)遇做好新形勢下的礦政管理工作。

1.機(jī)遇在發(fā)展

余杭區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展“十三五”規(guī)劃綱要提出了生產(chǎn)總值年均增長8%的目標(biāo)，城市道路、公共交通、市政水利等基礎(chǔ)設(shè)施和重大民生工程邁入建設(shè)快車道。從需求層面看，預(yù)計“十三五”期間余杭區(qū)普通建筑石料的年平均需求量將穩(wěn)定在2800-3000萬噸左右。為此，要以廢棄礦區(qū)的連片整治為抓手，聚焦“三城三鎮(zhèn)”建設(shè)重點，推進(jìn)臨平西大門佛日塢、中泰郭家-岑嶺等連片廢棄礦區(qū)的整治性治理，拓寬、釋放和挖掘潛在建筑石料資源；通過規(guī)劃瓶窯六頭礦區(qū)大型石料儲備基地，通過“市場決定質(zhì)量、政府調(diào)控數(shù)量”，在最大程度上緩解普通建筑石料供需短缺的矛盾。

2.機(jī)遇在環(huán)境

▲ 星橋街道南星礦區(qū)治理前

▲ 星橋街道南星礦區(qū)治理后

“既要金山銀山，更要綠水青山”“寧要綠水青山，不要金山銀山”，要按照省、市、區(qū)提出的“落實‘兩山’理論，著力建設(shè)環(huán)境山清水秀的高品質(zhì)大都市新區(qū)”的要求，保持戰(zhàn)略定力，結(jié)合“兩路兩側(cè)”“四邊三化”等專項行動，加強(qiáng)與有關(guān)鎮(zhèn)街的對接和協(xié)調(diào)，大力推進(jìn)廢棄礦山治理工作，不斷提升和改善礦區(qū)和礦山生態(tài)環(huán)境，增強(qiáng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的軟實力。“十三五”期間，余杭區(qū)將完成廢棄礦山生態(tài)環(huán)境治理61個，預(yù)計還將投入近億元，實現(xiàn)歷史廢棄礦山生態(tài)環(huán)境治理任務(wù)清零。

3.機(jī)遇在轉(zhuǎn)型

規(guī)劃引領(lǐng)布局，利用決定方向，安全確定邊界。經(jīng)遙感解譯和實地踏勘，目前全區(qū)有各類未治理或未充分利用廢棄礦區(qū)（宕口）近60處，未充分利用土地面積近8000畝。因此，要在多規(guī)融合的前提下，按照頂層設(shè)計和全域整治的要求，“宜林則林、宜耕則耕、宜建則建”，科學(xué)制定和實施整治方案，按照“美麗余杭”“鄉(xiāng)村振興”等重大戰(zhàn)略要求，促進(jìn)廢棄礦山資源向土地資源的有效轉(zhuǎn)變，為未來區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展拓展新空間。

四、實踐：綠水青山就是金山銀山

這些年，余杭區(qū)在礦政管理方面不斷摸索，走出了一條綠色實踐之路，這是“綠水青山就是金山銀山”的生動實踐，同時也將繼續(xù)砥礪前行。

堅持人與自然的和諧共生是對包括礦產(chǎn)資源在內(nèi)的自然資源保護(hù)和開發(fā)的必然要求。正如習(xí)近平總書記在黨的十九大報告中指出的那樣，我們要建設(shè)的現(xiàn)代化是人與自然和諧共生的現(xiàn)代化，既要創(chuàng)造更多的物質(zhì)財富和精神財富以滿足人們?nèi)找嬖鲩L的美好生活需要，也要提供更多的優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品以滿足人們?nèi)找嬖鲩L的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要。必須堅持節(jié)約優(yōu)先，保護(hù)優(yōu)先、自然恢復(fù)為主的方針，形成節(jié)約資源與保護(hù)環(huán)境的空間格局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)方式、生活方式，還自然以寧靜、和諧和美麗。

余杭區(qū)巔峰時期的露采礦山總數(shù)達(dá)到將近300家，與同時期富陽、蕭山、建德、桐廬的總和相當(dāng)，這不僅難以實現(xiàn)永續(xù)發(fā)展和節(jié)約集約，還帶來了不容忽視的生態(tài)環(huán)境問題。“環(huán)境立區(qū)”戰(zhàn)略實施后，星橋、中泰等傳統(tǒng)石灰?guī)r開采和加工地區(qū)，空氣質(zhì)量明顯改觀，空氣優(yōu)良率和優(yōu)良天數(shù)大幅度提升；同時，隨著礦區(qū)生態(tài)環(huán)境的修復(fù)和改善，當(dāng)?shù)芈糜稳藬?shù)和收入也穩(wěn)步提升，新型產(chǎn)業(yè)項目也接踵意向進(jìn)入。

改革是解決發(fā)展中遇到問題的必然選擇。以改革的精神推進(jìn)管理創(chuàng)新，以持續(xù)不斷的管理促進(jìn)改革穩(wěn)步推進(jìn)。在規(guī)劃閑林街道原華豐石礦的生態(tài)環(huán)境治理時，國土資源、規(guī)劃、林水等部門與屬地街道密切配合，結(jié)合土地利用和出讓，科學(xué)規(guī)劃和確定了用地紅線，將礦山生態(tài)環(huán)境恢復(fù)和地質(zhì)災(zāi)害治理的要求納入土地開發(fā)，節(jié)省政府治理資金約1000萬元。與此同時，因生態(tài)環(huán)境的恢復(fù)，區(qū)域和房產(chǎn)品品味提升，居民對居住環(huán)境和品質(zhì)滿意度顯著提升，實現(xiàn)了政府、社會、企業(yè)和當(dāng)?shù)卮澹ㄉ鐓^(qū)）的多方共贏。瓶窯鎮(zhèn)竹制品市場周邊山體，按G20峰會迎檢及“兩路兩側(cè)”整治要求，鼓勵相關(guān)企業(yè)參與治理，不僅節(jié)省了治理資金近2000萬元，還獲得了礦產(chǎn)資源出入收益1200余萬元，最大程度上實現(xiàn)了政府收益和國有資源價值的最大化。

系統(tǒng)文明的生態(tài)保護(hù)制度是礦政管理發(fā)展和改革的重要保障。習(xí)總書記指出，“生態(tài)興則文明興，生態(tài)衰則文明衰”。通過頂層設(shè)計和政策制定，余杭區(qū)礦政管理實現(xiàn)了從“開發(fā)保護(hù)并重”到“在保護(hù)中開發(fā)”再到“管控約束的倒逼”的轉(zhuǎn)變，礦產(chǎn)資源的市場價值得到充分體現(xiàn)。在省、市相關(guān)部門的指導(dǎo)下，余杭區(qū)積極探索礦產(chǎn)資源規(guī)劃的環(huán)境影響評價，從源頭上避免“規(guī)劃折騰”和“規(guī)劃失誤”。同時，積極探索未來礦產(chǎn)資源開發(fā)利用最低準(zhǔn)入條件的設(shè)定，鼓勵產(chǎn)業(yè)升級和結(jié)構(gòu)調(diào)整，鼓勵資源綜合利用，鼓勵做大做強(qiáng)，鼓勵節(jié)約集約和永續(xù)利用。

保障和保護(hù)從來就不是永遠(yuǎn)不可調(diào)和的矛盾，堅持保護(hù)優(yōu)先不等于機(jī)械的、形而上學(xué)的保護(hù)主義。充分利用修復(fù)性開采礦山的差別化管理政策，通過對內(nèi)挖潛和對外引進(jìn)相結(jié)合，統(tǒng)籌區(qū)內(nèi)區(qū)外兩個市場，政府和市場兩種手段，規(guī)劃實現(xiàn)普通建筑石料年均“自主保障約800萬噸、總保障約2000-2200萬噸”的目標(biāo)，在最大程度上穩(wěn)定了未來市場預(yù)期。結(jié)合風(fēng)景旅游區(qū)建設(shè)要求，規(guī)劃鸕鳥仙佰坑區(qū)塊和超山區(qū)塊的地?zé)幔厝┵Y源勘查，助推未來旅游經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

“綠水青山就是金山銀山”，習(xí)近平總書記2005年在安吉余村的科學(xué)論斷，在歷史與現(xiàn)實的融合中，熠熠生輝，歷久彌新。