《湖南省森林公園條例》解讀

2017年11月30日，湖南省第十二屆人民代表大會常務委員會第三十三次會議審議通過《湖南省森林公園條例》，自2018年5月1日起施行。《條例》的公布施行，標志著湖南省森林公園建設和發展邁上了新的法制化軌道。

一、《條例》出臺的背景

湖南地處長江中游，總面積21.18萬平方公里，屬亞熱帶季風氣候，適合森林植被生長，全省森林覆蓋率達59.68%。1982年，經國務院批準，原張家界林場被命名為“張家界國家森林公園”，開創了我國森林公園發展的先河。截至目前，全省已建立國家級森林公園64個，省級52個，市縣級16個，總面積50多萬公頃。1995年出臺的《湖南省森林公園管理條例》（簡稱《管理條例》）是全國第一部森林公園管理地方性法規，為全省保護和合理利用森林資源，正確處理森林公園資源開發與保護的關系，加強對森林公園的管理，保持森林旅游的快速、健康、持續發展提供了法制保障。《管理條例》頒布實施距今已達20多年，隨著經濟社會的發展和生態文明建設的推進，森林公園建設、保護與利用等方面出現了一些新情況新問題，保護與利用的矛盾突出，制度不完善，機制不健全，部分規定操作性不強，不能滿足當前森林公園建設保護和發展的需求，不能適應生態文明建設的需要，亟需對其進行修訂。

二、《條例》的主要內容

新修訂的《條例》共40條，內容具有創新性。

（一）關于法規名稱。本次將名稱修改為《湖南省森林公園條例》，主要是考慮到《條例》不僅僅涉及森林公園的管理，還包括了設立、規劃、保護、利用等多方面，范圍已擴大許多。刪除“管理”一詞更能體現法規的綜合性和全面性，更加符合實際和立法目的。

（二）關于森林公園的公益屬性。森林公園是國家自然保護地體系的重要組成部分，是事關國家生態安全的重要生態區域，是生態文明建設的重要載體。森林公園有著保護森林風景資源和生物多樣性、普及生態文化知識、開展森林生態旅游三大主體功能，而資源保護是森林公園的首要任務。因此《條例》規定“森林公園的建設和保護屬于社會公益事業”，并且“對政府投資建設的森林公園，其資源保護、基礎設施建設等所需經費按照有關預算管理規定給予財政支持；對社會主體投資建設的森林公園，可以由有關人民政府給予適當補助或者獎勵。”

（三）關于森林公園的設立。一是明確了設立森林公園應當同時具備的5個條件，缺一不可。但是，同時考慮到城市或者城市周邊的森林風景資源不可能像山區一樣豐富，但又有必要設立森林公園以滿足群眾需求，《條例》規定在城市或者城市周邊設立森林公園的，可以適當放寬面積、森林覆蓋率條件。具體放寬的幅度由審批機關結合當地實際和森林資源稟賦等因素，在合理范圍內自行控制。二是明確了申請設立森林公園需提交的具體申報材料。包括設立申請書，森林、林木、林地以及其他土地的權屬證明材料，可行性報告和森林風景資源景觀照片、視頻等影像資料，擬設立的森林公園管理組織的職責、制度和技術、管理人員配置等情況的說明材料。這就解決了此前申報材料不明的問題，讓申報主體提請申請時心中有數，提高辦事效率，降低辦事成本。

（四）關于林農利益保護。《條例》第八條關于申請設立省級、縣級森林公園應當具備的條件中，將“林農等林權權利人的合法權益通過簽訂合同得到依法保護”作為必備條件，這就確保林農按照自己的意愿而不是被強迫流轉森林資源。同時《條例》鼓勵單位和個人按照國家有關規定參與森林公園的開發、建設和經營，“森林公園內非國家所有的森林、林木和林地的所有者或者使用者可以以入股、聯營、租賃等形式參與森林公園的建設和經營。”

（五）關于森林公園的規劃體系。外省森林公園事業發展成功的主要經驗是基本建成了類型齊全、布局合理、管理科學的森林公園規劃建設體系。《條例》按照“科學規劃、嚴格保護、合理利用、可持續發展”的原則，對全省森林公園發展規劃和森林公園總體規劃的編制、實施、監督等內容進行了修改完善，明確省人民政府林業主管部門應當會同有關部門開展森林風景資源普查，編制和實施全省森林公園發展規劃，從宏觀層面采取措施推動森林公園事業發展；明確森林公園管理組織具體負責編制各自森林公園的總體規劃，并按要求報相關林業主管部門審批；此外，還規定了森林公園管理組織可以根據實際情況對森林公園總體規劃增編分區規劃和詳細規劃。

（六）關于森林風景資源保護。一是明確了森林公園管理組織的義務，包括設立森林公園界樁，對森林風景資源進行調查、建檔、制定保護措施，做好森林防火、有害生物防治等工作。二是規定森林公園建設應當符合森林公園總體規劃，意在解決森林公園建設不符合森林公園總體規劃、無序開展森林建設等問題。三是規定了在森林公園內的6項禁止性行為，特別突出了房地產等項目開發，修建破壞景觀、污染環境的工程設施，填堵自然水系，采石、采砂、取土、采礦、放牧、圍湖造地、建造墳墓、毀林開墾、毀損溶洞資源等破壞景觀、植被和地形地貌，采伐或者擅自移植古樹名木、珍稀植物，獵捕、傷害野生動物或者妨礙野生動物生息繁衍和易導致森林火災的行為等等。之所以予以禁止，是考慮到這些行為是導致森林風景資源、野生動植物資源、濕地資源受到嚴重破壞的主要因素，如果不能嚴厲禁止，這些資源必然無法得到有效保護、生態安全不能得到有力保障生物多樣性難以得到切實維護，生態文明建設的推進必然大受影響。

（七）關于森林風景資源利用。一是規定森林公園管理組織應當完善服務設施，提高服務質量，改善游覽條件。二是規定森林公園管理組織要加強安全管理，包括保障設施安全、控制游客量等。三是對游客的不文明行為作了禁止性規定。這主要是考慮到一些游客肆意毀損公共服務設施設備，任意采挖花草、樹木等植物，在竹木、巖石、建筑物、構筑物以及其他設施上刻劃，隨地吐痰、便溺、亂扔垃圾，擅自在未開放區域開展野外探險、攀巖、漂流等危險性活動，有些損害了公私利益，有些行為對自身生命財產構成威脅，這些行為必須予以禁止。

（八）關于森林公園退出機制。現行《管理條例》缺乏撤銷制度安排，導致森林公園設立后基本永久存在，對一些名存實亡的省級、市縣級森林公園無法啟動撤銷程序，管理非常無奈。而國家發布的《國家級森林公園設立、撤銷、合并、改變經營范圍或者變更隸屬關系審批管理辦法》（國家林業局令第16號）和《國家級森林公園管理辦法》（國家林業局令第27號）對國家級森林公園的撤銷情形作出了明確規定。《條例》與國家層面的政策進行了對接，規定了依法予以撤銷的5中情形，即自批準設立之日起三年內未設置管理組織或者未進行實質性建設；未按照規定編制總體規劃；未按照總體規劃進行建設，經責令限期整改仍不予整改或者整改后仍達不到要求，導致森林風景資源受到嚴重破壞或者景觀質量明顯下降；森林風景資源質量下降后達不到相應質量等級標準且無法恢復以及法律、法規規定的其他情形。這就為撤銷森林公園提供了明確的法律依據，構建起更為完善的森林公園退出機制，促使森林公園管理組織和有關單位不斷加強森林風景資源的保護，合法開展相關建設，同時督促各地管理機構加大監管力度。

（九）關于委托執法。《條例》第三十六條規定“違反本條例第三十條規定的，由縣級以上人民政府林業主管部門或者由其委托符合條件的森林公園管理組織責令改正；拒不改正的，處一百元以上五百元以下罰款；造成損失的，依法賠償損失。”從受委托主體看，并不是所有的森林公園管理組織都符合授權執法的條件，必須委托符合行政處罰法規定條件的森林公園管理組織，不符合條件的不能委托。從委托權限看，《條例》委托森林公園管理組織處理的案件主要是針對游人的行政處罰案件，此類案件違法事實清楚、證據較易收集固定且需盡快處理，可以避免因處罰不及時帶來的負面影響。而對于其他案件，則仍然由林業主管部門依法處理，并未規定可以委托給森林公園管理組織。從現實需求看，委托森林公園管理組織辦理部分行政案件，有利于提高森林公園管理水平，有利于充分利用森林公園管理組織的人員力量，緩解林業行政執法人員力量不足等問題，既必要，也可行。