杭州市余杭區小城鎮建設可持續發展研究

金伊巍

【摘要】城鎮化是一個地區經濟、社會發展程度的綜合體現，在我國快速進行城鎮化建設的背景下，城鎮化建設過程中出現生態環境的破壞、資源的過度使用、公共基礎設施建設不完善等問題，限制了小城鎮當前的發展，更透支了小城鎮未來發展的能力。由此可持續發展視角下的城鎮化建設顯得尤為重要。本文基于城鎮化、政府職能、可持續發展理論，以余杭區小城鎮發展為研究對象，提出小城鎮可持續發展對政府職能轉變的要求，并歸納出小城鎮可持續發展的對策。

【關鍵詞】城鎮化建設 可持續發展 余杭區

一、核心概念及理論基礎

（一）核心概念界定

（1）小城鎮。小城鎮即為介于城市與鄉村之間、具有城市性質和部分功能、以現代化城市為發展目標的過渡性社區。

（2）政府職能。政府職能是指行政主體作為國家管理的執法機關，在依法對國家政治、經濟和社會公共事務進行管理時應承擔的職責和所具有的功能。我國政府的基本職能主要體現在四個方面，分別是政治職能、經濟職能、文化職能和社會職能。

（3）可持續發展。在《我們共同的未來》中正式提出了可持續發展概念：“既滿足當代人的需求，又不對后代人滿足其需求的能力造成危害。”“發展”不同于傳統意義上的物質增長，其目的在于改善人們的生活質量，同時必須以保護地球生命支持系統為基礎。“可持續”包括生態持續、經濟持續和社會持續，三者之間相互關聯密不可分。

（二）理論基礎

（1）城鎮化理論。2014年出臺的《國家新型城鎮化規劃（2014-2020）》提出城鎮化的指導思想和發展目標，并制定了發展任務，推進了城鎮化實踐進程，標志著我國城鎮化進入實踐試點階段。新型城鎮化是面對城市問題，面向深層改革，圍繞質量化協調性發展，尋求轉型發展的新時期城鎮化之路。

（2）政府職能理論。在城鎮化過程中，政府應當由“全能型”向“服務型”職能轉變，在合理管理調控下實現小城鎮的社會生態系統、經濟生態系統和自然生態系統的協訓有序發展，在發展經濟和提升人民生活水平質量時要優先考慮生態效益，優化生產要素的使用方式，優化生產要素的合理流動，協調好資源的使用方式，從而不斷提高資源的利用率，實現小城鎮的可持續發展。

（3）町持續發展理論。對城市發展而言，可持續發展理論的影響主要體現在城市經濟、社會、環境的和諧關系構建等方面，從而為資源約束背景下的城市發展指明了方向，并為城市經濟、社會、環境效益的統一化、最大化奠定堅實的基礎。

二、杭州市余杭區小城鎮發展現狀、問題及分析

（一）杭州市余杭區小城鎮發展現狀

余杭三面環抱杭州主城，一千二百多平方公里的土地，下轄19個鎮街，全區84.84萬人口中超過半數仍為農業人口。加快小城鎮建設對推進余杭的城市化進程有著重要的戰略意義。首先，小城鎮可持續發展有利于余杭區經濟增長方式的集約化。其次，小城鎮町持續發展有利于轉移農村富裕勞動力。再次，小城鎮可持續發展有利于生態系統的良好運行。

（二）杭州市余杭區小城鎮可持續發展存在的問題

（1）從城鎮化角度來看，余杭區小城鎮規劃不夠科學合理，缺乏特色。特別是各鄉鎮的小城鎮規劃，對有本區域特色的、能支持小城鎮發展的產業布局規劃內容不夠翔實，很難形成城鎮建設、人流集聚與生產要素集聚、產業發展的良性互動，影響了小城鎮對周邊地區經濟社會發展輻射服務等綜合功能的發揮。

（2）從政府職能理論來看，余杭區小城鎮政府權力過大，決策水平及質量有待提升。由于余杭區小城鎮的發展模式以產業綜合體模式和旅游小鎮集群模式，這對政府的整體決策提出了很高的要求，然而余杭區小城鎮在過去的發展過程中政府權力過大，在一定程度上忽視了市場需求，在這種環境下的決策質量和水平相對較低，由此產生了一系列的規劃、制度及公共服務問題，主要體現在整體規劃不清晰、制度配套落后、公共服務之后。

（3）從可持續發展角度來看，余杭區小城鎮以粗放型經濟為主，可持續發展能力弱。首先余杭區大多數小城鎮仍以第二產業為主導產業發展經濟，且經濟發展仍停留在仞級發展階段。其次余杭區小城鎮的產業基礎薄弱，自身發展資金不足。實體企業稅收比低，債務清償任務重，自有發展資金不足。再次第三產業在經濟總量中所占比重小，發展環境有待進一步優化。同時余杭區小城鎮的基礎設施、公共服務設施以及產業配套設施仍然是薄弱環節。

三、杭州市余杭區小城鎮可持續發展對策

（一）科學編制并實施城鎮建設規劃

結合“十三五”規劃的編制，加快小城鎮總體規劃、土地利用總體規劃、村莊建設規劃、基礎設施建設規劃和產業發展規劃的制定和修編，加強與城市各類專項規劃的有機銜接和融合，明確小城鎮的功能、定位和輻射范圍，充分發揮規劃在促進產業發展、自然生態、歷史文化、人居環境有機融合，實現由城鎮到城市跨越式轉變中的引領作用。

（二）加快轉型升級小城鎮現代產業體系

加強現代農業、先進制造業、現代服務業產業園區建設，將產業集聚區優先落戶在小城鎮，并落實用地、稅收等優惠政策。各鎮在規劃、建設產業集聚區時，要優化存量、拓展增量，使集聚區成為基礎設施良好、公共服務配套、各項政策優惠、產業特色鮮明的主平臺。

（三）改革創新小城鎮管理新體制

加快推進行政管理體制、戶籍管理制度、學前教育體制等重點改革，完善行政服務中心、城市綜合執法中心、就業保障服務中心、土地儲備中心、應急維穩中心等“五大中心”，優化辦事程序，使強鎮擴權各項政策、舉措落到實處。通過復墾、造地等途徑增加的土地指標全部留鎮使用，用以解決小城鎮土地指標匱乏的問題。加快戶籍管理制度改革。減少城鎮戶口落戶難度，促進城鄉之間人員流通。

（四）完善公共服務體系和社會保障制度

深化就業和社會保障制度改革。切實解決農民的居住、就業和生活保障問題，提供教育、醫療、養老和救助等社會保障。加快建設城鄉一體化的就業服務平臺，完善勞動力就業服務網絡。改革社區管理機制和服務體系，大力培育發展各類社區社會組織，積極探索市場化的社區服務機制，以社區發展為抓手推進小城鎮社會建設。