開放數據環境下新西蘭檔案館的角色定位及其啟示

董芳菲

[摘要]新西蘭在開放政府數據領域居于國際領先地位，其檔案館在開放政府數據運動中發揮了積極作用。論文以新西蘭開放數據運動為研究對象，探討新西蘭檔案館在開放數據運動中的角色定位，其作為開放數據政策的制定者、開放數據提供機構的監管者、開放數據集的提供者，在開放數據運動中發揮了巨大作用。我國檔案機構還未大規模地參與到政府開放數據運動中，今后應積極開放和開發數據資源，主動參與開放數據平臺的建設，推動制定開放數據政策，培養檔案人員的信息化能力。

[關鍵詞]開放數據開放政府數據角色定位數據開發

[分類號]G270.7/G279.3

The Role of New Zealand Archives in Open Data Environment and Its Enlightenment to China

Dong Fangfei

（School of Information Management of Nanjing University， Nanjing， Jiangsu， 210023）

Abstract： New Zealand is one of the world leaders in open government data aera， and its archives have played an active role in the open government data movement. This paper takes the New Zealand Open Data Campaign as the research object to explore the role of the New Zealand Archives in the Open Data Campaign. As a participant in the policy-making of open data， a supervisor of open data providers and a provider of open data sets， the New Zealand Archives has played an important role in the Open Data Campaign. Chinas archives institutions have not yet participated in the governments open data on a large scale. In the future， they should actively open and develop data resources， actively participate in the construction of open data platform， promote the formulation of open data policies， and cultivate archivists information management ability.

Keywords： Open Data； Open Government Data； Role Position；Data Excavation

開放數據是各國政府進行民主化建設的有效方式之一，有利于提高政府的治理能力。國外有諸多檔案部門積極參與開放數據運動，并提供開放數據服務，成為開放數據運動中的重要力量，如美國[1]、澳大利亞[2]、俄羅斯[3]等。本文采用網站調研法和文本分析法，分別對新西蘭的檔案館網站和開放數據項目的相關網站進行調研，對新西蘭發布的相關政策文本加以分析，探討新西蘭檔案館在開放數據運動中的角色定位，分析其在開放數據運動中發揮的作用，并立足于當前實際，進一步探究我國檔案部門應如何更加積極有效地投身于開放數據運動。

1新西蘭開放數據運動概述

新西蘭擁有國際公認的開放透明政府的悠久歷史，其公開透明政府的重要表現之一便是開放的政府信息和數據。新西蘭采用由政府主導的開放數據模式，即“由各級政府機構對符合要求的數據予以開放”[4]。2008年新西蘭政府開始實施開放數據（Open Data NZ）項目，又稱開放政府數據計劃。2009年新西蘭內政部建立數據開放門戶網站，其域名為data.govt. nz，該網站作為新西蘭政府提供開放數據集的平臺，成了政府機構與公眾雙向溝通的重要窗口。

1.1政策法規視角

2011年，新西蘭內閣發布了《開放透明政府宣言》（Declaration on Open and Transparent Government），進一步明確新西蘭開放數據的具體行動和職責，同年發布了《新西蘭數據和信息管理原則》（New Zealand Data and Information Management Principles），確定數據的開放原則和保障數據的可信度與權威力。此后，又推出了一系列保障數據開放的實踐職能、許可框架等規范性文件。2016年，新西蘭政府發布《開放政府合作伙伴之新西蘭國家行動規劃2016—2018》（Open Government Partnership New Zealand NationalAction Plan 2016—18），主要圍繞“促進開放數據利用以追蹤開放數據的進展和成效”[5]制定了目標及具體行動。2017年，新西蘭簽署了《國際開放數據憲章》（International OpenData Charter），其內容包括確保新西蘭與國際保持一致，并為政府機構如何提供開放數據集提出更明確的開放原則，加大對開放數據行動的支持力度，以加快政府公開數據的發布。

1.2組織架構視角

新西蘭開放政府數據項目是由新西蘭統計部領導的跨政府項目，主要以各部門協作的方式使得政府數據得以開放利用。為保障開放數據行動可以在不同層級部門中得到有效落實，新西蘭采取的主要舉措有：第一，以內閣作為戰略指導。新西蘭內閣作為新西蘭最高行政機構，負責把控行動方向并制定戰略，為開放數據實現機構協作提供頂層支持。第二，設立政府首席信息官小組（Government Chief Digital Officer，GCDO）專門負責標準規范的制定，保證該項行動的貫徹落實。GCDO小組由內政部的首席執行官擔任政府首席數字官，負責監督各部門參與開放數據的發展和管理，并設置政府首席技術官、政府首席隱私官等崗位協助工作[6]。第三，成立數字政府合作機制（Digital Government Partnership），與其他機構建立合作關系。該機制受GCDO領導并下設四個小組，涉及技術組、政策咨詢組、信息組、創新服務組[7]等，加強各部門之間的協作，保障跨部門行動的貫徹執行。

1.3開放成效視角

經過近十年的實踐探索，新西蘭的政府數據開放水平已躋身世界一流水平，其數據平臺上共發布了包括155個機構在內的超過6000多個的數據集。在2017年發布的《開放數據晴雨表》[8]中，新西蘭開放數據綜合排名位居世界第七，在開放成效維度上高居世界第二，可見其運動卓有成效。此外，新西蘭政府不定期收集開放數據利用的最佳實踐案例，并將其發布至數據共享平臺，指導用戶了解數據的價值和用途，更好地發揮了數據的潛在價值，同時提高了公眾參與的積極性。在國際影響方面，新西蘭與英國、韓國等同為Digital7（D7 group of digital nations）的創始成員國，該組織也被稱為世界上最先進的數字國家聯盟[9]。此外，新西蘭政府還積極投身數據開放行動，促進政府數字化轉型，加強國際交流，逐漸擴大了國際影響力。

2新西蘭檔案館在開放數據環境下的角色分析

檔案館是新西蘭政府推動開放數據運動的重要合作伙伴，早在新西蘭政府2005年頒布的《公共檔案法案》（Public Records Act 2005，PRA）便規定了檔案館的職責和作用，新西蘭檔案館一直積極參與開放數據運動并在其中發揮了重要作用。

2.1開放數據政策的制定者

新西蘭檔案館之所以能夠積極投身開放數據運動，一個重要的原因在于其部門隸屬關系。新西蘭檔案館隸屬于新西蘭內政部，內政部共設六個部門，包括政策監管部門、信息知識服務部門、戰略與治理部門等。其中，檔案館和圖書館、政府首席隱私官同屬信息知識服務部門，檔案館的負責人即首席檔案管理員擔任該部門的副首席執行長，圖書館館長向其匯報工作。此外，首席檔案管理員還是GCDO中信息組的固定成員，在數據開放運動中具有一定的話語權，參與制定數據開放的標準和規范，提供政府公開的意見等。2016年，新西蘭檔案館發布《信息和記錄管理標準》（Information and Records Management Standard）[10]，指導各部門更加有效地管理信息，令信息更易于公眾理解、信任并利用，提高政府的公開度和透明度。2017年，新西蘭檔案館配合內政部發布了關于識別和管理企業信息資產工作的支持性指南，同年，新西蘭檔案館發布《2057戰略》[11]提出三個戰略領域，其中之一是“堅持信息公開透明度”，表明未來檔案館支持開放政府行動的決心。

2.2開放數據提供機構的監管者

新西蘭開放數據平臺的數據提供機構包括中央和地方各級公共部門、高等教育機構等，其中，公共部門提供的數據集占絕大多數。新西蘭檔案館對公共部門所產生的記錄具有監管權，這是由法規聲明和強制性標準明確規定的。2005年，新西蘭頒布《公共檔案法案》將首席檔案保管員設立為政府內部的獨立信息監管者，負責監督并了解公共部門和地方當局的信息管理工作，因此，檔案館除了監管記錄之外，還是公共機構的監管機構。2016年，新西蘭檔案館發布了《監管聲明》（Regulatory Statement），重申了其監管職責的合法性。這一系列舉措進一步明確了檔案館對公共部門的監管職能，使得檔案館在開放數據的前端得以把控數據的質量。此外，針對數字化轉型中出現的數據隱私和數據安全等問題，新西蘭檔案館在其最新發布的2016—2017年度工作報告中也有所提及，并以機器算法的數據為例進行說明[12]。在《2057戰略》中也提出了公共部門和有關機構的職責，指出其在創建、發布信息的過程應遵守透明化政府的開放原則。檔案館著眼于開放政府數據所帶來的行政透明與問責制，行使其監管職能，進而抑制腐敗現象，提高政府公信力。

2.3開放數據集的提供者

自2012年底，協調開放數據工作正式成為新西蘭檔案館的職能，如何使用開放數據平臺來推廣其館藏資源便成為檔案館亟待解決的問題之一[13]。截至目前，新西蘭檔案館通過開放數據平臺發布了4個數據集，包括新西蘭公共機構名單、檔案館數字化文件清單、新西蘭證券交易所人事檔案清單和1893年婦女選舉權等數據，涵蓋了新西蘭公共服務、歷史文化等主題。在數據的利用方式上，平臺不僅提供數據的免費下載，還提供了數據的深加工服務技術，如提供應用程序編程接口（Application Programming Interface，API），使得用戶可以通過API更加高效地獲取、開發數據，滿足用戶深入挖掘數據價值的需要。此外，新西蘭檔案館在其官網上開設了“開放數據”欄目，用戶可以通過直接訪問檔案網站下載已開放的數據集。新西蘭檔案館將提供開放數據集看作是檔案館藏利用的另一個窗口，開放數據平臺為用戶提供了檔案館開放檔案的替代訪問點，有利于提高公眾對館藏檔案資源的關注，促進檔案資源開發與利用，同時，檔案館借助開放數據平臺的技術優勢進一步發揮檔案的價值，最終實現檔案數據增值。

綜上所述，新西蘭檔案館在開放數據中所扮演的多重角色說明了其非常重視開放政府數據運動，并且采取了一系列措施積極參與其中，但同時我們也應該注意到其存在的不足之處。首先，檔案館首席檔案管理員與政府首席隱私官同為GCDO團隊的成員，兩者又同屬內政部的信息部，且位于同個職位層級，因此，為避免開放數據的隱私權和監管權產生矛盾，保證數據的安全，有必要進一步厘清檔案管理員和數據隱私官的職能界限。其次，檔案館對數據的監管權力是否過大、監管力度如何進行把控、數據監管職能能否落實到位，在已公布的文件中并未給予明確的說明，這些都是值得思考的話題。最后，檔案館提供數據集的數量較少，相比圖書館提供的9個數據集而言，檔案館只提供了4個數據集，甚至，檔案館提供的數據集實際上是以內政部的名義發布，檔案館并不獨立存在于開放數據平臺的機構檢索目錄中，在一定程度上影響了開放數據用戶對于檔案館的認知。

3對于我國檔案機構參與開放數據的啟示

與新西蘭的開放數據模式相類似，我國也是由政府主導推進開放數據行動，新西蘭政府開放數據項目具有一定的參考價值。對于我國檔案機構而言，如何改善現狀、以更積極的姿態投身開放數據行動，可以參考借鑒新西蘭檔案館在參與開放數據運動中的實踐和經驗。

3.1我國檔案機構參與開放數據的現狀

（1）戰略層面

截至目前，我國尚未明確規定檔案機構應如何參與開放數據，但檔案機構一直以積極的態度配合開放數據行動的開展。2008年，我國制定《中華人民共和國政府信息公開條例》，政府信息公開成了建設開放政府的重要途徑，各級檔案部門紛紛響應并提出相應的實施辦法，貫徹落實政府信息公開條例。而后，為適應信息化發展和大數據時代，2015年國務院發布了《促進大數據發展的行動綱要》（國發〔2015〕50號）（以下簡稱《綱要》），將“加快政府數據開放共享”[14]作為主要任務列出，從戰略層面將政府開放范圍從信息層擴大至了數據層。作為政府信息公開的參與主體，檔案機構積極推動政府信息公開向數據開放的轉變，在2016年發布的《全國檔案事業發展“十三五”規劃綱要》指出，檔案部門應“制定檔案數據開放計劃，落實數據開放與維護的責任”[15]，倡導檔案機構成為開放數據的參與主體。

（2）實踐層面

當前，我國檔案機構尚處于自發性參與開放數據的階段，表現為檔案機構在開放數據平臺上提供數據集供公眾下載利用。據復旦大學發布的《2018中國地方政府數據開放報告》顯示，截止到2018年上半年，我國已陸續上線46個地方政府數據開放平臺[16]。筆者以此為基礎，通過訪問各平臺網站，調研檔案機構參與開放數據的實際情況（如表1所示）。具體而言，僅有北京、貴州、山東、廣東、黑龍江、湖北、浙江等7個省市開展了數據開放實踐活動，共計17個檔案機構（地級市及以上）向開放數據平臺提供了135個數據集，主題涉及民生服務、社會保障、教育文化、信息監管等內容。從數量上看，各省市的參與水平參差不齊，山東省提供總量最多，全省各級檔案機構共計提供88個數據集，占總數的一半以上，參與開放程度相對較高。從質量上看，發布的數據集并未做到真正的“數據開放”，其表現在混淆數據與信息概念、數據利用形式單一等，如北京市檔案局在北京市政務數據資源網發布的唯一一個數據集，名為北京市國家綜合檔案館查檔地址，實為檔案館館址信息的整合，且只提供注冊下載，無法起到檔案數據資源開放共享的作用。

總體而言，我國檔案機構還未大規模地參與到政府開放數據中，目前參與的特點為實踐先行、理論滯后，且存在總體參與程度不高、參與水平層參差次不齊和數據開放成效有限等問題，與新西蘭相比還具有較大的差距。

3.2改善我國檔案機構參與開放數據現狀的啟示

（1）推動制定開放數據政策政策法規的制定是開放數據得以順利開展的重要條件。新西蘭作為開放運動領跑者，其開放數據工作的開展離不開政策法規的支持。反觀國內，由于我國開放數據運動尚處于起步階段，暫未出臺國家高度的開放數據政策。不過，為了順應大數據的發展，部分省市已陸續出臺一系列政策法規支持開放數據運動。例如，貴陽市人民政府出臺《貴陽市政府數據共享開放實施辦法》[17]，從數據共享、數據開放、數據監督等方面制定相應的開放實施規范。地方層面成功的實踐經驗正在倒逼國家早日出臺相關政策。但是，為提升政策的科學性與適用性，應召集多個部門共同參與制定國家層面的政策法規。開放數據工作涉及主體多樣，如政府部門、信息部門等都參與其中，政府部門著重數據開放工作的部署，信息部門注重數據開放技術，對檔案部門來說，則應承擔數據質量的監管工作。一方面，維護數據的完整和真實是檔案部門的職責所在，由檔案機構在收集、保存和歸檔方面為其他機構制定指導意見，既有利于發揮自身優勢，又有助于保證數據安全。另一方面，檔案機構作為“專業性信息資源保存機構”[18]，在長期實踐中積累了豐富的理論基礎，合理利用來源原則、文件生命周期與檔案鑒定等理論，能夠更加有效地指導開放數據前端的數據監管實踐。因此，檔案機構應主動參與制定數據監管領域的政策，在開放數據政策的制定上建言獻策。

（2）積極開放和開發數據資源

如何找準角色定位，是檔案機構實現有效參與開放數據的首要問題。從目前的實踐情況來看，檔案機構開放成效有限的原因在于：實際開放的檔案數據未能滿足用戶利用的需求。2015年，《綱要》指出“優先推動民生保障服務相關領域的政府數據集向社會開放”[19]，而在2016年發布的《全國檔案事業發展“十三五”規劃綱要》指出：“應優先推動與民生保障服務相關的檔案數據平臺”[20]，可見開放民生檔案數據的重要性和迫切性。檔案部門可以著眼民生服務工作，以提供民生檔案數據為突破口，做出參與開放數據的特色品牌，擴大影響力，同時提高公眾滿意度，起到建設公開、透明政府的作用。

此外，根據國家檔案局統計顯示：截至2017年底，全國各級國家綜合檔案館館藏檔案65371.1萬卷、件，館藏電子檔案162.9萬GB[21]。檔案館保存著大量檔案數據資源，其中不乏價值高的政府數據，檔案機構可以通過對這些信息的挖掘和利用，推動開放數據運動的發展，助力政府進行科學決策。

（3）主動參與開放數據平臺的建設

開放數據運動迫切需要解決的問題就是實現各部門之間的數據互聯互通。為此，我國正按照“統一平臺、互聯互通，存量共享、增量共建，物理分散、邏輯集中”的原則建設國家政府數據統一開放平臺[22]，通過完善基礎設施整合各政府部門之間的數據，打破“數據孤島”。檔案機構在過去的工作中，已有大量平臺基礎設施建設實踐的基礎：其一，隨著數字檔案館建設熱潮，各級檔案部門逐步建成了“面向廣大社會公眾和館際交流的公共檔案信息服務平臺”[23]；其二，檔案機構在參與政府信息公開的過程中，在檔案網站上開設了“政府信息公開”專欄，為開放數據平臺的引入提供了基礎。因此，檔案機構可以考慮利用本部門已有的基礎設施，同目前正在建設的國家政府數據統一開放平臺進行搭建整合，以免造成資源浪費。

此外，針對目前的開放現狀而言，檔案機構普遍存在對數據開放平臺的認知誤區，大多數檔案館不是將開放數據平臺看作增加館藏利用的另一個窗口，而是將其看作類似于信息網站的整合工具，這種做法不利于開放數據的推廣利用，也不利于開放數據運動的發展。檔案部門應該厘清信息與數據的概念，樹立正確的開放數據理念，重視開放數據的可利用性。

（4）培養檔案人員的信息化能力

專業的信息服務理念和數據素養是檔案人員參與開放數據運動的必要條件。新西蘭檔案館的現任首席檔案管理員之前在內政部擔任信息總監，參與制定了新西蘭數字戰略等政策[24]，信息部門的工作經歷和良好的專業素質是其成為檔案館領導人的有利條件。隨著大數據時代的到來，電子文件數量的劇增和數字技術的出現對檔案人員的素質要求也越來越高，檔案部門的工作不再僅限于傳統紙質檔案的管理，專業的信息素養和數據素養應納入檔案人員從業的必修課，檔案人員的思維應與時俱進，只有懂數據，才會用數據，才能發揮數據潛在價值，在政府數據開放浪潮中占據一席之地。

新西蘭檔案館積極投身開放數據運動并扮演著多元化的角色，其中主流角色是開放數據政策制定者，核心角色是開放數據機構監管者，提供數據則起到了輔助作用，三者相輔相成，推動新西蘭檔案館融入開放數據大潮，促進數字化轉型的進程。于我國而言，開放政府和信息技術的發展將檔案工作推到政府治理和公共服務的重要位置，檔案工作的開展不應是限于一方天地，檔案部門應爭當先行者主動參與開放數據運動，融入社會發展主流趨勢，樹立開放理念，落實數據開放與維護的責任，以促進我國檔案事業的發展。

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