開發區工業用地效率評價與提升策略
——以臨沂市典型開發區為例

王飛，徐芳勤

(臨沂市國土資源局高新技術產業開發區分局，山東 臨沂 276017)

0 引言

截至2013年底，山東省共有國家級和省級開發區166個，在數量上居全國第一，但目前部分開發區土地利用特別是工業用地利用存在粗放、浪費、閑置等問題，從而導致工業用地總體效率不高。

近些年，隨著對開發區土地利用問題重視程度的提高，開發區土地利用效率評價日益成為學術界關注的焦點[1]。學者們的研究視角也從早期的土地集約利用評價，開始轉向針對性更強、更切中問題核心的土地利用效率評價研究[2- 4]。目前的相關研究主要集中于大尺度(如全國、全省、地市層面)用地效率綜合評價[5- 8]，或者大尺度的工業用地效率評價[9- 10]，針對開發區用地效率的相關研究較少，而且此類研究主要對開發區整體的用地效率進行評價[11- 12]。工業發展作為開發區設置的基本前提，其用地效率如何不僅關乎開發區當前的產業布局，更會影響其未來的發展前景。DEA(數據包絡分析)作為效率評價的常用方法，近年來被引入用地效率的評價中。陳偉[9]運用DEA方法對2010年江蘇省開發區的土地利用效率進行了測算；郭貫成等[10]采用DEA對中國各省2005—2010年城市工業用地效率變化及其影響因素進行了實證分析；劉耀林[11]利用DEA模型和Malmquist指數測算了湖北省98個開發區2006—2013年的用地效率，分析了用地效率的動態變化特征和影響因素；王賀封等[12]利用DEA模型和Malmquist生產率指數，測算了2006—2011年上海市各開發區所有土地和各類土地的用地效率。可見，DEA方法用于用地效率的評價已日趨廣泛[13- 14]，但在實證研究中，該方法常被用于評價宏觀尺度(全國、全省、全地市)的用地效率，其目的在于探索用地效率的變化規律，且基于DEA方法的宏觀評價忽視區位條件對用地效率的影響，因此宏觀評價研究難以指導于具體的開發區工業用地優化布局實踐。

該次研究從相對微觀(城市內部)的研究視角出發，對區位條件相近的同一城市內不同開發區的工業用地效率進行評價與比較分析，并進一步從產業層面評價產業間的用地效率差異，最終為開發區優化用地布局、優化各要素的配置、制訂相關用地政策和產業政策提供思路和建議。

1 指標體系構建與方法選擇

1.1 指標體系構建

工業用地效率是指工業用地在配置使用時的經濟產出實現能力，高用地效率意味著較少存在工業用地的過度投入和產出不足，反之則為低效率[15]。開發區的土地利用是個復雜的系統問題，投入與產出指標多方位并存并相互影響。考慮到指標的可獲取性和可靠性，該文選取如下指標：

(1)土地投入指標：以工礦倉儲用地面積作為土地投入量，工礦倉儲用地是用于工業生產、物資存放的土地，但不包括開發區內已建成農村建設用地中的工礦倉儲用地。

(2)資金投入指標：以開發區工業(物流)企業固定資產投資總額作為資金投入指標。

(3)勞動力投入指標：以工業平均從業人數表示，它是指每單位工業用地面積上從事工業生產勞動的人員數量。

(4)經濟產出指標：選取開發區工業(物流)企業總收入作為開發區工業用地的經濟產出指標，以此來反映各種要素投入所帶來的經濟效益。

1.2 評價方法的選擇

DEA即數據包絡分析法，是一種融合了運籌學、管理學和數理經濟學的跨學科交叉計量方法，是當前用于效率評價的常用方法。該方法通過對數據點的分析確定出經濟最優點，將散落的經濟最優點連接形成一條效率前沿包絡線。工業用地效率可以現實中工業用地的生產率與處于生產邊界上的土地生產率之比值來表示，即現實工業用地的生產率與最優生產率的比值，評價結果介于0～1。

DEA方法不但可以進行普通的決策單元效率值評估，還能對特殊的低效率甚至無效率的決策單元進行評估，可以對其投入與產出組合關系的幅度大小和發展方向進行調整，最終給出最優效率的投入產出組合[16- 18]。該方法能夠排除人為主觀性的干擾，符合工業用地效率評價特征，故該研究最終選用該方法對開發區工業用地的效率進行評估。

研究過程中，首先將4個典型開發區各評價時點的投入產出指標帶入DEA模型，計算得到各開發區各評價時點的用地效率，分析各開發區工業用地效率的時空變化格局，繼而選取典型企業，從微觀產業層面分別對資本密集型、技術密集型、勞動密集型企業各評價時點的用地效率進行評估，找出工業用地效率差異的產業根源。

2 臨沂典型開發區工業用地效率評價

2.1 研究區概況

臨沂市位于山東省東南部，是山東省面積最大的地級市，臨沂市開發區發展較為迅速，擁有國家級和省級開發區13家，其中國家級開發區2家。隨著臨沂市開發區建設不斷完善和招商引資力度不斷加大，大量企業和項目陸續投產，工業產出增效明顯，2015年，臨沂規模以上工業增加值比2014年增長6.74%。但與此同時，開發區的土地利用問題漸漸凸顯：一方面隨著入駐企業的增加開發區的土地供應日趨緊張，而另一方面土地閑置、低效利用、土地浪費等問題較為嚴重。在開發區用地存量擴張面臨壓力的情況下，如何提升開發區工業用地效率、通過存量挖潛為未來開發區的發展提供土地支撐已成為臨沂市、山東省乃至我國各類開發區亟待解決的問題。

該研究選取地處臨沂市區的4家典型開發區為研究對象(表1)，分別為臨沂經濟技術開發區(簡稱經開區)、臨沂高新技術產業開發區(簡稱高新區)、臨沂河東工業園區(簡稱河東區)以及臨沂工業園區(簡稱工業園區)(圖1)。4個開發區具有較好的代表性，包括2個國家級開發區、2個省級開發區，其地域臨近、地理位置差異不大，可排除區位因素的影響，產業類型也有較高的相似性。研究收集整理了4個開發區2009年、2011年、2013年的各項用地數據和社會經濟數據(說明：2009年、2011年、2013年三輪開發區土地集約利用評價期間正值開發區快速發展完善時期，土地供應率、建成率等指標已基本于2013年達到峰值，此后用地情況變化不大，因此，該研究采用變化較大的前三輪數據進行評價和比較分析)，以此為基礎進行效率測算。

表1 臨沂市4家典型開發區概況

圖1 臨沂市4個典型開發區地理位置示意圖

2.2 工業用地效率評價結果分析

該文利用DEA方法對各開發區工業用地效率進行評價，運用DEAP (Version2.1) 軟件測算3個評價時點各開發區工業用地投入產出的相對有效性，以揭示開發區工業用地效率的差異性及其影響因素(表2)。DEA方法最終給出3個效率值：純技術效率是由于管理和技術等因素影響的生產效率；總體規模效率是實際規模與最優生產規模的差距，它的變化取決于規模報酬大小的變化；用地規模效率是反映土地投入規模和配置方式是否合理的指標，用于表征該文最終探究的工業用地效率。

表2 臨沂市典型開發區工業用地效率評價結果

注： 2009年、2011年、2013年三輪開發區土地集約利用評價期間正值開發區快速發展完善時期，土地供應率、建成率等指標已基本于2013年達到峰值，此后用地情況變化不大，因此，該研究采用變化較大的前三輪數據進行評價和比較分析。

2.2.1 工業用地效率總體分析

在所評價的3種效率中，以用地規模效率水平最低(表2)，表明各開發區用地效率總體較為低下。究其原因，各開發區在發展過程中，工業用地過快的存量擴張和粗放利用導致了用地效率低下。以經開區為例，該區2003年成立后，至2013年工礦倉儲用地全部供應完畢并已建成，共計供應工礦倉儲用地281.90hm2，而其中2004年、2005年、2006年3年共供應工礦倉儲用地147.09hm2，即前3年工業用地供應即達到總量的一半。可見開發區設立之初工業用地供應相對充裕，而資本、勞動力等要素的投入相對較少，加之早期工業布局分散、招商引資產業層次較低、技術投入不足，使得要素投入配比失衡、利用不充分，從而導致工業用地的效率較為低下。因此，在開發區的土地存量擴張已基本趨于飽和的情況下，應加大資本、勞動、技術等方面的投入，通過土地利用的存量挖潛提高工業用地效率。

2.2.2 工業用地效率變化情況

從三輪的評價結果來看，3種效率總體都呈上升趨勢，可見臨沂市開發區近年來較為重視提質增效，注重生產要素的優化組合和產業優化升級。從2009年、2011年到2013年間，3種效率表現為大幅上升而后有所緩降的趨勢，這與臨沂市工業經濟的運行情況和工業用地狀況大致吻合。2008年金融危機全面爆發后，臨沂市及時進行產業優化升級和市場方向調整，2009—2010年間，抓住“轉方式，調結構”的契機，把開發區作為轉型升級的先驅重點扶持，通過鼓勵企業加大投入、加強研發和技術革新等一系列政策支持，逐步提升產業層次，并由單純的招商引資轉為招商選資，工業用地利用效率也得以顯著提升；2012年基于開發區快速發展的良好勢頭和發展空間不足的局限，加之國家政策的引導，各開發區開始擴區，紛紛設立了發展方向區(發展方向區是開發區批準四至范圍以外實際開發建設和體現未來用地空間發展方向及趨勢的區域)，繼而激發了新一輪的產業落戶和工業經濟的發展[19]，在新擴區域發展的過程中，土地要素較之于資本和勞動顯得較為充裕，隨后的幾年受宏觀經濟形勢和投資周期的影響(新建項目投產需要一定周期)，加之工業用地短時期內的過度供應，開發區的工業用地效率持續走低。由于地方政府投入和政策扶持不斷向發展方向區傾斜，而開發區原四至范圍內產業落地基本完成，土地開發率也接近飽和，伴隨著經濟形勢的下滑，新舊動能轉化期間投入增加而產出下滑必然導致暫時性的效率低下，這也是開發區轉型發展過程中的必經階段。

2.2.3 各開發區工業用地效率比較分析

雖然4個開發區的用地規模效率總體經歷了先升后降的發展趨勢，但各區之間還存在著較大差異(圖2)。經開區的用地規模效率表現為先升后降，且降幅較大，但效率水平總體仍較高；河東區的用地規模效率也表現為先升后降，但與其他區相比屬于在低水平上變化，變化幅度不大；同為省級開發區的工業園區變化則更為微弱。河東區與工業園區同為2006年成立，且面積較為接近，同屬工業主導型開發區，發展程度也較為類似，因此，在用地方面存在較大的相似性。

圖2 臨沂市典型開發區2009—2013年工業用地規模效率變化情況

相比之下，高新區的用地規模效率與其他3個區不同，表現為持續上升的趨勢，這源于高新區成立時間最長、受政府支持力度最大、發展過程中能夠及時把握并調整發展方向、最大程度發揮規模效益有關，而且高新區為產城融合型開發區，2012年升級為國家級開發區后，獲得了新的發展契機，發展勢頭一直良好，可謂是4個開發區中的典范。

2.3 分產業用地效率對比分析

為了探討開發區內各類產業用地利用效率的差別，選取工業用地效率穩步提升的高新區為代表，選擇高新區內30家典型企業進行用地效率的比較分析。企業類別分為：資本密集型、技術密集型和勞動密集型。其中，技術密集型企業包括電子信息業和醫藥工業，資本密集型企業包括機械制造業、金屬制品業、非金屬制品業和化工業等，勞動密集型產業包括家具制造業、紡織服裝業和食品飲料業。共選取資本密集型企業10家，技術密集型企業10家，以及勞動密集型企業5家。通過數據收集、處理，并利用DEA方法進行計算，得到以下用地效率評價結果(表3)：

表3 臨沂高新區分產業工業用地效率評價結果

從產業間評價結果對比可見，用地規模效率最高的是技術密集型企業，2011年和2013年技術密集型企業的各類效率都達到了最優水平，其次是資本密集型，勞動密集型企業效率最低。

以電子信息業和醫藥工業為代表的技術密集型企業因其研發實力雄厚，集聚經濟效應明顯，而對土地的依存度低，因而工業用地規模效率優異；以機械制造業為代表的資本密集型企業投資規模大，生產過程需要大型機械設備，因此需要占用較大的生產空間，而重型機械制造又不宜建設多層廠房，原料和產品也需要占用空間進行存放，因此對土地的依存度較高；勞動密集型產業在臨沂市的工業發展中起步較早，起到了舉足輕重的作用，企業從業人員多，而產出能力較低，要素使用效率低下，加之發展早，早期的土地政策較為寬松，從而導致用地規模效率低下。

2.4 評價結果匯總與分析

(1)臨沂4個典型開發區用地效率總體較低，早期工業用地過快的存量擴張和土地的粗放利用是工業用地效率低下的主要原因。

(2)工業用地效率總體呈上升趨勢，但近年因受經濟波動影響，各開發區開始進行產業調整，在新的投資周期內工業用地效率有所緩降。

(3)受開發區等級、功能定位及開發時間的影響，各開發區之間工業用地效率有較大差異。高新區作為產城融合型、國家級高新區，成立時間最長，占據一系列政策優勢，用地效率較好且穩步提升，其經驗可為同屬國家級開發區的經開區所借鑒；而河東區與工業園區同為工業主導型省級開發區，級別低，起步晚，產業層次不高，導致二者的用地效率較低。

(4)以電子信息業和醫藥工業為代表的技術密集型企業用地規模效率最高，以機械制造業為代表的資本密集型企業受產業自身生產特點的影響，用地規模效率較低，而起步最早的勞動密集型產業用地規模效率最低。

2.5 開發區工業用地效率存在的問題

(1)工業用地效率之所以較低從根本上源于工業用地與其他生產要素的配比失衡。在開發區規模擴張的過程中，土地利用總體較為粗放，在要素投入過程中，資本、勞動等要素的配比較低。

(2)開發區現有的產業格局不利于土地資源的高效利用，資本密集型和勞動密集型產業在臨沂各開發區中占據重要地位，而技術密集型產業發展起步較晚、占比較低。

(3)用地效率雖呈上升趨勢，但受經濟形勢的波動影響顯著，由此可見開發區各企業及地方政府提升用地效率的主動性和前瞻性不足。

(4)開發區對于低效用地缺乏有效的動態監管，從而在遇到經濟危機時未能及時清退部分低效企業用地，影響了整體用地效率的提升和用地格局的優化調整。

3 開發區工業用地效率提升策略

3.1 嚴抓規劃落實，不斷優化工業用地布局

根據已有各項最新規劃，結合各開發區的發展定位和要求，嚴格落實規劃，在土地供應、產業布局等方面做出明確部署，按照“產業集聚、項目集中、用地集約”的要求，對各項工業用地進行分區規劃和統籌管理，避免無序開發和見縫插針的用地模式。針對目前開發區主區工業布局已完成、發展方向區進入建設后期的情況，應抓緊研討新的用地政策，及時對不合規劃的工業用地進行調整。

用地布局中除了考慮各企業的用地需求外，還要綜合考慮包括基礎設施用地、配套設施用地和生態用地等需求[20]。通過合理優化布局，一方面提高用地強度和用地效益，另一方面提高公共管理和公共服務用地、交通運輸用地的利用效率。最終，提升開發區總體的工業用地效率。

3.2 優化要素配置，加快技術創新

在經濟增長趨于放緩的情況下，開發區的發展已進入瓶頸期，單純的依靠加大土地、勞動、資本等要素投入對開發區工業發展的拉動作用日趨減小，尤其在勞動要素面臨冗余、土地擴張面臨限制、優質資本稀缺的情況下，繼而科技創新成為突破開發區發展瓶頸的關鍵。尤其是對于臨沂高新區和經開區而言，雖然當前的用地效率相對較高，但低效用地仍有存在，唯有依靠技術創新才能獲得資源配置的高效和土地利用的高效。

政府應通過稅收優惠、金融支持乃至直接獎勵等政策鼓勵企業進行自主創新，激勵企業加大研發投入，同時引進高精尖技術和研發人員，堅持以市場化需求為導向，以企業作為研發主體，通過產學研協同發展，創建一套先進的技術創新體系，從而實現生產要素之間的最佳配置，最終形成土地、勞動、資本和技術四位一體、高效集約的工業運行模式。

3.3 推進工業轉型升級，優化產業格局

產業層次參差不齊是影響工業用地利用效率的重要因素，因此，相關部門應因地制宜，在提升現有產業層次的基礎上，大力發展適應當地經濟的優勢產業，加快區域工業的集聚化進程，積極擴大規模效應，提高工業用地規模效率。臨沂高新區、經開區應以高新技術產業為主導重點發展技術密集型產業，河東區和工業園區則宜在原有制造業升級基礎上，重點發展資本密集型產業。無論在哪個園區，勞動密集型產業將逐漸被淘汰。

各開發區要挖掘當地的資源、交通等優勢，結合自身目前產業發展現狀，制定合理的產業培育發展制度，從政策上對產業加強引導。政府還可以加強工業用地審批及管理，對從事優勢產業的工業項目采取優惠政策，優先提供工業用地并給予其他方面的支持，反之，將土地利用效率低下、綜合效益低的企業采取高壓政策，促使其轉型升級，必要時給予適當補償勸其退出，并將土地配置給高效優質產業。

3.4 建立低效用地考核標準，探索低效用地退出機制

建立一套完備的低效用地退出機制。首先，制定工業用地準入退出指標體系，明確約定入駐企業投資強度、上繳稅收金額、吸納就業人口數等指標要求，以明確的指標來有效界定低效用地[21]。其次，深化工業用地準入審查。嚴格按照指標體系對擬入駐開發區的工業企業進行評估，對不符合指標體系要求的企業，一律不予同意入駐園區，從源頭上避免低效用地的產生。第三，建立工業用地使用過程中的評估機制。對建成投產后的工業項目用地，嚴格按照指標體系進行評估考核，對因自身原因連續3年低效利用且無改觀的企業騰退出開發區。對因企業自身原因造成未按期開竣工建設和土地閑置的，依法嚴格計收違約金、閑置費或無償收回土地，全面遏制土地閑置浪費。對低效用地單位和個人鼓勵自我改造、聯合開發、轉讓部分或者全部土地使用權，必要時可實行政府收購土地使用權的方式，促其挖掘現有建設用地最大經濟效能，最大限度的提高土地利用率。

3.5 健全土地運行市場化機制，激活開發區二級土地市場

為提高工業用地效率，必須發揮市場在資源配置中的決定性作用。將一切閑置、低效收回、存量挖潛而產生的工業用地統一納入開發區土地管理儲備庫，以此激活開發區二級土地市場。開展啟動完善建設用地使用權轉讓、出租、抵押二級市場試點，從完善交易機制、強化一二級土地市場聯動、健全市場監管等方面著手，為土地騰退、回收、再利用鋪就一套完善的制度保障[22]。

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