論PPP融資模式在鐵路融資中的運用策略

■/孫 夢

一、引言

交通運輸是我國重要的基礎設施建設，隨著我國社會主義市場經濟的發展，交通運輸起著重要作用。在我國交通運輸體系中，鐵路是我國的重要運輸方式，特別是在長距離且客流量巨大時，鐵路展現出了得天獨厚的優勢。據不完全數據顯示，2016年我國鐵路運輸乘客的平均距離是529公里，鐵路運輸貨物的平均距離是707公里。隨著社會主義市場經濟的快速發展，對鐵路的運輸量的要求也隨之提高，但是我國鐵路的建設速度和建設質量明顯落后于我國經濟的發展速度。例如我國鐵路在運輸乘客時，雖然每年客流量和周轉量都逐年提升，但是依舊無法滿足人們的出行需求，這種局面在節假日的時候凸顯明顯。縱向分析，以我國京廣鐵路為例，該線路占全國鐵路運輸里程的5%左右，但是卻承載著全國鐵路15%的乘客和10%的貨物，京廣鐵路的運輸密集程度不亞于京滬鐵路，因此加快鐵路建設勢在必行。

二、我國鐵路融資現狀和問題

（一）我國鐵路融資現狀

在我國計劃經濟時代，鐵路總局由行政部門管理，并且由于各地區經濟發展能力的差異，行政部門撥付鐵路的資金有所偏重，這種經濟發展不均衡的現狀就影響到了鐵路運輸層面，部分地區鐵路建設較為發達，部分地區的鐵路現代化建設較為落后，整體鐵路網絡發展不均衡，影響了鐵路的整體運輸性。經過后期的不斷發展優化，中央決定將鐵路建設權統一收回，并成立專職部門負責鐵路建設工作，國家統一負責鐵路財產的所有權，各省市鐵路局只負責實施計劃，我國中央是鐵路建設的唯一投資者，并且投資建設鐵路的資金完全來源于財政撥款，雖然鐵路建設的投資資金由中央統一調配，在一定程度上可提高決策執行力，但是這種投資模式將降低執行效率。并且隨著社會主義市場經濟的逐步發展，統一建設模式弊端顯現越來越明顯，已經無法應對社會的發展趨勢，所以我國開始對鐵路建設項目實施改革。

1.商業銀行貸款依舊是鐵路建設的主要資金來源。早在1984年我國財政部和人民銀行規定，鐵路建設資金來源由中國中國鐵路總公司從商業銀行獲得貸款，商業銀行的貸款是鐵路建設主要的資金來源。

2.合資鐵路模式不斷發展優化。隨著社會主義經濟的快速發展，我國乘客對鐵路運輸的需求也逐年增長，因此我國鐵路建設不斷優化完善。在1980年代，我國鐵路融資出現新的模式，也就是“合資鐵路”，合資鐵路是中國鐵路總公司和地方政府或者中國鐵路總公司和相關部門按照約定的出資比例共同建設的鐵路。到了1990年，合資鐵路的發展模式更為規范化和科學化，并明確提出合資鐵路的建設方針，到2004年我國出臺《關于鐵路網規劃》一文，該文件的出臺促使我國鐵路建設進入到發展壯大階段，并且合資鐵路的投資規模也隨之擴大，在我國鐵路現代化建設中起著重要作用。

圖1 鐵路資金來源渠道架構圖

3.鐵路融資金額巨大。鐵路和普通企業不同，鐵路項目前期投入金額巨大，并且鐵路建設周期長，這些特點體現了鐵路融資區別于普通企業。隨著鐵路改革體制不斷完善，鐵路融資也取得了長足的發展，最為明顯的便是鐵路融資渠道不斷擴寬，就目前發展形式而言，我國鐵路建設的融資渠道主要有商業銀行貸款、財政資金、鐵路專項資金和鐵路建設基金等等（圖1）。

（二）我國鐵路融資問題

1.鐵路投資主體較為單一。中國鐵路總公司作為建設鐵路項目的主要負責單位，政府仍然是鐵路項目融資的主要渠道，并且鐵路建設基金也是由政府負責。雖然在建設合資鐵路的過程中有一部分融資資金，但是融資比例依舊較小，尚未取得實質性融資突破。倘若依舊依靠政府融資完成鐵路建設目標，那么政府必然承擔著數額巨大的資金壓力，與此同時這種投資方式不利于調動其建設積極性，拉低投資效率。以2015年為例，2015年我國鐵路投資總額是9810億元，其中中國鐵路總公司完成7109億元，地方政府完成1936億元，其他投資主體完成765億元。

2.鐵路融資渠道不暢通。我國鐵路主要的融資渠道是財政投資、商業銀行貸款、股票和私人投資等。就目前發展情況而言，我國鐵路建設的主要來源資金依舊是商業銀行貸款和財政撥款，但是隨著商業銀行貸款利率的逐步提高，中國鐵路總公司的還款壓力與日俱增，較高的債務比率已經無法再次進行籌資。倘若鐵路建設依舊依靠政府，必然加大政府財政負擔，并且近幾年鐵路建設債券的發行規模不斷擴大，中國鐵路總公司作為其債權人，在本質角度看依舊是政府融資行為。

3.鐵路籌資的方式較為落后。政府作為鐵路的主管機構，這就從本質上決定了鐵路企業無法向普通企業一樣參與市場競爭，無法真正做到自負盈虧和自擔風險，和普通企業相比，鐵路企業的融資水平特別低，例如在基礎設施領域，開放程度最高的是水務公司，開放程度最低的便是鐵路公司。鐵路較低的開放程度和政府負責融資有著必然聯系，不僅拉低了投資效率，而且不利于我國市場資源配置。

三、PPP模式在我國鐵路建設融資項目中的應用建議

（一）積極發揮政府職能

PPP融資項目的成功運行和政府支持息息相關，將PPP融資模式運用到鐵路建設項目中，事實上就是打破政府的壟斷行為，并將鐵路建設引入到市場競爭中，政府積極發揮角色定位功能是實現鐵路建設的重要依據。鐵路項目具有特殊性，倘若單純依靠經營過程中產生利潤將無法實現鐵路項目的建設。因此在建設鐵路項目過程中，政府必須擔負應盡的責任和義務，不能將鐵路建設任務完全交給市場，政府可從原先的主導角色轉變為合作關系，政府可擔當起監督的角色，負責鐵路建設協調工作、保護公共權益，理清鐵路部分和各個投資主體的利益關系。與此同時，由于中國鐵路總公司負責鐵路運輸的定價工作，因此政府監管部門必須保護私人投資者的利益，保證二者信息的對稱性。

通過PPP融資項目模式，向社會資本開放基礎設施和公共服務項目，激發了民間投資活力，引入民間投資使鐵路的組織方式、開發模式更多元化，借用民營企業的整合能力讓資源配置更科學、更高效。

（二）政府需完善PPP模式的準入體系

1.逐步放寬個人資金的準入標準。我國鐵路項目的市場準入門檻已經有所降低，在2008年我國已經允許私人部門投資鐵路行業，雖然政策允許，但是在實際操作環節，政府應該保護個人利益，盡可能減少信息不對稱的情況，避免私人資金“可進入但是彈回來”的情況。因此政府必須改善鐵路項目的投資環境，積極鼓勵并降低私人投資鐵路項目的準入門檻。第一，政府應將私人資金和政府資本二者同等看待，優化私人資金投資鐵路項目的環境。第二，政府應該積極搭建私人資金投資鐵路項目的投資平臺，并將私人投資鐵路項目的標準對外公示，積極吸引私人資金投資到鐵路項目平臺。第三，逐步放寬私人資本投資鐵路項目的準入門檻，保證投資主體多元化發展。

2.政府應嚴格制定特許準入的行業資格。政府必須以公開公正原則，審慎選取合作伙伴，進而建立準入許可制度。政府在選取鐵路項目特許經營對象時，必須進行全方位考量，不能將資金作為招標的唯一標準，必須充分考察參與單位的技術、經驗、從業人員素質等等。政府必須嚴格設置準入條件，保證篩選出的經營公司可完成鐵路建設工作，做到事前防范風險。

（三）確定科學的特許經營期

特許經營期限可以依據鐵路盈利項目的狀況選擇實際運營期，例如單時段的特許經營期是將建設期和運營期合并計算特許經營期，這種計算方法最終結果和完工呈現負相關關系，例如倘若完工時間較短，難么實際經營期限較長，采用單時段經營期限有助于提高公司加快施工進度，以保證后期的運營期限。與之相對的雙時段特許經營期是指項目完成后并且投入到運營期后，開始計算特許經營期。

特許經營期的長短和鐵路項目成本、收益等息息相關，因此鐵路項目企業可依據實際情況向政府索要特許經營期，并且在協議中規定倘若出現不可預見情況，可適當延長特許經營期，最大限度減少經濟損失，增加企業和政府的合作利益。

（四）構建科學的風險分擔體系

鐵路項目建設風險不能由政府或者企業單獨承擔，可將風險進行有效分散，由于鐵路建設項目周期較長，其需要的投資金額也較大，并且回報期較長，因此建立風險分擔體系具備現實意義。同時，建立風險分擔機制也有助于提高民間資本投資鐵路項目的積極性。因此，可依據風險分擔原則對不同主體進行分配，例如依據風險參與度原則，在鐵路建設PPP項目中，鐵路項目的參與方的參與程度均不相同，參與主體的參與程度越高，其所承擔的風險也越大。總而言之，鐵路項目的最大風險應分配給最具備能力的參與主體，并且依據政府和民間資本的風險承受能力，科學配備風險，保證鐵路建設項目整體效益的最優化。

（五）實施補償機制

鐵路項目PPP模式是政府和民間資本進行合作建設的項目，因為鐵路項目涉及的資金數額巨大，政府必須對其進行一定的財政補貼力度，可依據企業資金投入量進行合理補償，或者依據企業投入時間的不同確定不同的補償機制。例如依據企業投入時間不同可劃分為前補償機制和后補償機制，以前補償機制為例，可將鐵路項目分為公益部分和盈利部分，其中公益部分由政府出資建設，盈利部分由公司出資建設，當完成鐵路項目后，政府將公益部分租給公司使用，并且收取一定的租金，等到鐵路項目進入到正式運營階段后，依據整體項目產生利潤，科學收取公益部分的租金。政府在實施補償機制時必須在保證政府權益的條件下，同時保證投資公司的收益，最大限度的提高建設主體的積極性。

2017年，作為國家級鐵路PPP示范項目——杭紹臺鐵路正式簽約，該鐵路是國內第一個采用PPP模式建造運營的高鐵項目。由民營聯合體占比51%與政府合建，采用PPP模式運營，就此開啟民資控股中國高鐵的先河。

四、結束語

總而言之，在鐵路行業引入PPP融資模式具有先進意義，一方面可逐步轉變鐵路行業集中管理的體制，并促進其逐步向市場化轉變，另一方面可打破鐵路行業單一的投資體系，促進其融資渠道更加多元化，吸引更多投資主體投資到鐵路項目。因此我國政府可從積極發揮政府職能、完善PPP模式的準入體系、確定科學的特許經營期、構建科學的風險分擔體系和實施補償機制等作為切入點。充分利用市場的激勵措施，為鐵路項目的建設提供優質的融資環境，不斷擴寬融資渠道和轉型的可行性。與此同時，鐵路部門應積極加強鐵路建設項目融資渠道的理論建設，PPP融資模式必將為我國鐵路項目融資提供新的發展途徑。

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