我國(guó)財(cái)政透明度的現(xiàn)狀分析與改進(jìn)建議

■/王冬香

財(cái)政透明度概念最早是由George Kopits＆Jon Craig（1998）提出的，指政府詳盡地向公眾公開政府結(jié)構(gòu)和職能、政府政策傾向、公共部門賬戶和財(cái)政規(guī)劃等信息，這些信息具有全面性、可靠性、及時(shí)性、易理解性以及可比較性等特征，從而便于選民和金融市場(chǎng)能夠準(zhǔn)確地從經(jīng)濟(jì)和社會(huì)層面對(duì)政府的財(cái)政狀況以及政府活動(dòng)的真實(shí)成本和收益進(jìn)行評(píng)估。此定義后來(lái)被國(guó)際貨幣基金組織（IMF）發(fā)布的《財(cái)政透明度良好做法守則》（Code of Good Prac?tices on Fiscal Transparency）所采納，目前已被廣泛引用成為權(quán)威定義。

一、現(xiàn)狀分析

我國(guó)財(cái)政信息公開制度的建設(shè)和發(fā)展于1978年前幾乎處于停滯狀態(tài)，政府沒有公開財(cái)政信息的意識(shí)，公民也沒有行使知情權(quán)的意識(shí)，財(cái)政透明度更無(wú)從談起。改革開放后財(cái)政透明雖然有了一定的提升，但步伐卻很緩慢。20世紀(jì)90年代，隨著經(jīng)濟(jì)全球化加速發(fā)展，財(cái)政透明為各國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政治制度完善提供的有益助力，使政府提高財(cái)政透明度逐漸成為國(guó)際潮流。在如此國(guó)際環(huán)境的影響下，加之黨和國(guó)家的高度重視，我國(guó)財(cái)政透明度建設(shè)取得了一定的進(jìn)展，并在此后的發(fā)展中頗具成效。從1995年《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》正式生效，到2004年實(shí)行新的預(yù)算分類體系，2007年實(shí)施新的政府收支分類科目，2008年《中華人民共和國(guó)政府信息公開條例》正式實(shí)施，2013年我國(guó)政府以四本預(yù)算（即一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算和社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算）覆蓋所有公共資金，廢除“預(yù)算外資金”，2015年實(shí)施的新《預(yù)算法》首次在法律中明確提出建立公開透明的預(yù)算制度，2016年出臺(tái)《關(guān)于全面推進(jìn)政務(wù)公開工作的意見》提出“以公開為原則，不公開為例外”的政務(wù)公開原則，這些法規(guī)條例的相繼出臺(tái)和實(shí)施對(duì)我國(guó)財(cái)政透明度的建設(shè)和發(fā)展具有積極意義。然而限于制度障礙、法制不健全以及落實(shí)不到位等原因，我國(guó)財(cái)政透明度的改進(jìn)依然存在諸多問題。具體表現(xiàn)如下：

（一）我國(guó)財(cái)政透明度尚未完全達(dá)到國(guó)際主流要求

1996年國(guó)際貨幣基金組織制定了數(shù)據(jù)公布特殊標(biāo)準(zhǔn)（SDDS），2007年制定了數(shù)據(jù)公布通用系統(tǒng)（GDDS），這兩個(gè)系統(tǒng)是國(guó)際貨幣基金組織向成員國(guó)提供的在數(shù)據(jù)采集和披露方面的一套指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)定了財(cái)政數(shù)據(jù)公布的指標(biāo)、頻率和及時(shí)性。我國(guó)2002年加入國(guó)際貨幣基金組織的GDDS，經(jīng)過13年的發(fā)展，于2015年致函國(guó)際貨幣基金組織（IMF）正式通報(bào)中國(guó)采納SDDS的決定。這說明我國(guó)一直在加強(qiáng)財(cái)政透明度的建設(shè)，并且取得了一定成效。

但是，根據(jù)國(guó)際預(yù)算合作伙伴協(xié)會(huì)（IBP）對(duì)世界各國(guó)政府預(yù)算公開情況的調(diào)查，2008年中國(guó)政府預(yù)算公開指數(shù)為14，在85個(gè)調(diào)查國(guó)家中排64位；2010年的指數(shù)為13，在94個(gè)調(diào)查國(guó)家中排79位；2012年的指數(shù)為11，在100個(gè)調(diào)查國(guó)家中排86位；2015年的指數(shù)為14，在102個(gè)調(diào)查國(guó)家中排在92位，中國(guó)在財(cái)政預(yù)算公開方面不僅遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國(guó)家，甚至低于一些發(fā)展中國(guó)家。由此可見我國(guó)政府預(yù)算的公開遠(yuǎn)沒有達(dá)到國(guó)際平均水平，并且長(zhǎng)期缺乏突破性的進(jìn)展。

（二）中央部門透明度水平較低

《中國(guó)政府透明指數(shù)報(bào)告（2017）——以政府網(wǎng)站信息公開為視角》以決策公開、管理服務(wù)、執(zhí)行和結(jié)果公開、重點(diǎn)領(lǐng)域信息公開、政策解讀與回應(yīng)關(guān)切五項(xiàng)為指標(biāo)，對(duì)我國(guó)國(guó)務(wù)院部門2017年的透明度進(jìn)行評(píng)估。根據(jù)評(píng)估顯示（見表1）平均得分為53.93，也就是說，已公開信息只占所有調(diào)查信息的53.93%。排名第一的部門是工業(yè)和信息化部，排在最后的部門是國(guó)家外國(guó)專家局，超過60分的部門只有19個(gè)，占比只有35.19%，可見中央部門透明度總體處于中等偏低水平。五項(xiàng)指標(biāo)中，執(zhí)行和結(jié)果公開的透明度是最低的（見表2），除表中所列的十二個(gè)部門外，其他部門都是0%，除去有保護(hù)國(guó)家機(jī)密的考慮外，中央部門對(duì)政策落實(shí)情況及結(jié)果沒有很好地向公眾公布。

表1 2017年國(guó)務(wù)院部分部門透明度排行榜

表2 2017年國(guó)務(wù)院部門執(zhí)行和結(jié)果公開透明度排行榜

（三）省級(jí)財(cái)政透明度水平較低

2016年《中國(guó)省級(jí)財(cái)政透明度評(píng)估》顯示（見表3），31個(gè)受調(diào)查的省份，超過60分的省份只有個(gè)別省份，財(cái)政透明度平均僅有42.25，就平均來(lái)看，已公開信息大約占全部調(diào)查信息的42.25%，尚未過半，這說明省級(jí)財(cái)政透明度整體水平較低。就單個(gè)省份來(lái)看，排名第一的寧夏（65.53）與最后一名的江蘇（23.71）有41.82分的差距，省級(jí)之間存在財(cái)政透明度差異巨大的問題。

表3 2016年中國(guó)部分省級(jí)財(cái)政透明度排行榜

表4展示了2009—2016年間省級(jí)財(cái)政透明度的最高分、最低分和平均分情況。在此期間，平均得分呈現(xiàn)小幅上升的特點(diǎn)，從2009年的21.71分攀升到2016年的42.25分；各年的最高分均未超過80分，這反映出有些財(cái)政信息公開程度較好的省份缺乏進(jìn)一步提高財(cái)政透明度的積極性；各年的最低分在2014年跌到最低值11.52后開始逐年升高。總體來(lái)看，大部分省份都在逐年加大財(cái)政信息的公開力度，但由于起點(diǎn)較低，增幅不穩(wěn)定，省級(jí)財(cái)政透明度整體情況仍不理想。

二、改進(jìn)措施建議

（一）破除制度阻礙，健全法律法規(guī)

提高財(cái)政透明度離不開制度的完善和法律的保護(hù)，為此，要在現(xiàn)行制度的基礎(chǔ)上，借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國(guó)國(guó)情，進(jìn)一步制定并細(xì)化相關(guān)法律法規(guī)。出臺(tái)實(shí)施細(xì)則、補(bǔ)充條例或釋疑等，完善和補(bǔ)充已有的法規(guī)，減少理解上的歧義，增加政策落實(shí)的依據(jù)。以立法的形式界定保護(hù)國(guó)家機(jī)密和財(cái)政信息公開之間“度”的問題，合理恰當(dāng)?shù)摹岸取笨梢砸?guī)范政府的行為，減少政府部門互相扯皮和推脫的可能性，避免出現(xiàn)沖突。讓財(cái)政透明不再難以落實(shí)，而真正做到有法可依，有法必依。

（二）提高公眾意識(shí)，發(fā)揮監(jiān)督作用

知情權(quán)是我國(guó)《憲法》賦予每個(gè)公民的基本權(quán)利，政府要保障和提高公民行使知情權(quán)的意識(shí)，引導(dǎo)公民參與提高財(cái)政透明度的建設(shè)。財(cái)政信息的公開不應(yīng)死板單一，可以有多樣的公開形式，文字、圖表、專家講解以及舉行聽證會(huì)等，幫助公民理解財(cái)政信息，提高參與度。這樣一方面可以增強(qiáng)公民對(duì)政府的監(jiān)督力度，另一方面也有助于理解政府的工作重心和內(nèi)容，使政府和公民互相了解互相信任，實(shí)現(xiàn)雙贏。

積極發(fā)揮監(jiān)督作用，離不開媒體的幫助。媒體作為傳播信息的載體，既要正確、及時(shí)地將政府公布的財(cái)政信息傳遞給公民，又要起到引領(lǐng)輿論監(jiān)督的作用。政府要正確看待媒體監(jiān)督，營(yíng)造一種開放的輿論環(huán)境，提高媒體的言論自由度。媒體則要正確認(rèn)識(shí)自己肩負(fù)的社會(huì)責(zé)任，一方面協(xié)助政府拓寬與公眾溝通的渠道，另一方面要客觀公正地評(píng)價(jià)政府的財(cái)政透明工作，將公眾的想法準(zhǔn)確及時(shí)地反饋給政府部門。

表4 2009—2016年省級(jí)財(cái)政透明度的最高分、最低分和平均分

（三）借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，推進(jìn)制度創(chuàng)新

根據(jù)Anwar Shah（2007）的想法，可以引入公共財(cái)政管理績(jī)效評(píng)估框架來(lái)協(xié)助我國(guó)提高財(cái)政透明度的建設(shè)。公共財(cái)政管理績(jī)效評(píng)估框架是一個(gè)綜合的可用于評(píng)估國(guó)家長(zhǎng)期公共財(cái)政績(jī)效的監(jiān)督框架，是世界銀行、國(guó)際貨幣基金組織、經(jīng)濟(jì)合作發(fā)展組織等組織聯(lián)合開發(fā)而來(lái)，由反映不同層面問題的評(píng)價(jià)指標(biāo)構(gòu)成。其中，有一些指標(biāo)涉及到財(cái)政透明度的評(píng)估，例如，“預(yù)算文件中包括的信息的全面性”、“未報(bào)告的政府具體運(yùn)作的規(guī)模”、“政府間財(cái)政關(guān)系的透明性”、“納稅人權(quán)利和義務(wù)的透明度”等。可挑選出其中與財(cái)政透明度有關(guān)的指標(biāo)，結(jié)合我國(guó)實(shí)際國(guó)情，演變成一套適合我國(guó)的財(cái)政透明度評(píng)估的框架，由國(guó)家授權(quán)，獨(dú)立的第三方組織負(fù)責(zé)具體運(yùn)行，定期評(píng)估一次，生成評(píng)估報(bào)告，向社會(huì)發(fā)布。

三、結(jié)語(yǔ)

目前，我國(guó)的財(cái)政透明度仍處于較低水平。由于財(cái)政透明在公共財(cái)政管理中承擔(dān)著重要的職責(zé)，為此，政府應(yīng)在今后提高財(cái)政透明度的過程中，立足國(guó)情，借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，破除制度障礙，健全法律法規(guī)，提高公眾參與度，維護(hù)公民知情權(quán)，發(fā)揮媒體媒介作用，保障輿論監(jiān)督的權(quán)利，積極推進(jìn)制度創(chuàng)新。

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