機構改革：全面提升政府治理效能之路

【摘要】 當前要落實《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》，必須要厘清政府的行政職能，主要包括經濟調節職能、市場監管職能、社會管理職能、公共服務職能、生態環境保護職能；要合理配置政府職能，全面推進大部門體制改革，做到合理配置宏觀管理部門職能、深入推進簡政放權、完善市場監管和執法體制、改革自然資源和生態環境管理體制、完善公共服務管理體制、強化事中事后監管、提高行政效率；要統籌優化地方機構設置和職能配置，提升政府治理效能。

【關鍵詞】政府行政職能 大部門體制改革 政府治理效能

【中圖分類號】D62 【文獻標識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2018.06.002

《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》（以下簡稱為《決定》）：“轉變政府職能，是深化黨和國家機構改革的重要任務。要堅決破除制約使市場在資源配置中起決定性作用、更好發揮政府作用的體制機制弊端，圍繞推動高質量發展，建設現代化經濟體系，加強和完善政府經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務、生態環境保護職能，調整優化政府機構職能，全面提高政府效能，建設人民滿意的服務型政府。”

政府的職能通常包括兩部分：政治統治職能和社會管理職能。政府的政治統治職能具有鮮明的執政屬性，政府的社會管理職能具有更強的行政屬性。在國家與社會二元分離的條件下，必定要有一個高居社會之上、壟斷公共權威、統治并管理著社會的組織系統。為了更好地履行政府的政治統治職能，應當按照“構建系統完備、科學規范、職責明確、運行高效的黨和國家機構職能體系，形成總攬全局、協調各方的黨的領導體系，職責明確、依法行政的政府治理體系”的改革要求，統籌設置黨政機構。根據堅持黨中央集中統一領導的要求，科學設定黨和國家機構，準確定位、合理分工、增強合力，防止機構重疊、職能重復、工作重合。黨的有關機構可以同職能相近、聯系緊密的其他部門統籌設置，實行合并設立或合署辦公，整合優化力量和資源，發揮綜合效益。

政府的社會管理職能具有更強的行政屬性，往往隨著政治、經濟、文化環境的變化而不斷地變化。在生產力相對不發達的農業社會，政府行政職能較為簡單，主要限于維護社會秩序、領土完整和征收稅賦等。到了現代社會，社會管理的內涵日益豐富，出現了許多傳統社會中沒有的社會管理職能，其中經濟管理職能在政府管理中越來越居于突出位置。

厘清政府的行政職能

面對新時代新任務提出的新要求，政府的行政職能主要包括經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務、生態環境保護等方面。厘清政府的行政職能的內涵及其外延界限，在此基礎上優化政府機構設置和職能配置，全面提高政府效能，是本輪黨和國家機構改革的重要內容。

現代國家與國民生活關系最為密切的公共領域，按照性質來劃分，大致包括政治、經濟、社會三大領域，政治領域的運作和管理交由權力機關或執政機關來承擔，經濟和社會領域的管理則交由政府機關來承擔。政府承擔的行政職能其實就是政府管理經濟事務和社會事務兩大職能的細分，經濟事務的管理分為宏觀層面的經濟調節和微觀層面的市場監管，社會事務的管理分為以秩序維持為目的的社會管理和以服務提供為目的的公共服務。

經濟調節職能。在現代社會，經濟增長具有優先的重要性。保持一個國家經濟的持續、快速、健康的增長，是政府最為重要的任務之一，因而政府的一個基本職能就是經濟調節。經濟調節的常態是宏觀調控，即在市場經濟環境里，保障經濟自由發展的前提下，政府實現從宏觀上對經濟進行總體平衡、合理調整經濟結構、克服市場弊端的政府職能。各國的宏觀調控措施隨著國情不同，政府干預的深度和廣度有所不同，不過大體上都使用了財政、稅收、貨幣以及行政計劃、行政指導等手段。一般來說，政府宏觀調控職能以間接干預為主直接干預為輔，以規范指導為主具體指示為輔，以集中調控為主分散調節為輔，以綜合目標為主單一目標為輔。我國改革開放以來，經濟持續高速發展，社會主義市場經濟步入正軌，取得了一系列豐碩的經濟成果，在這個過程中，政府對經濟宏觀調控職能的恰當行使對我國經濟的發展發揮了至關重要的作用。當前世界面臨著深刻的經濟危機，各國政府正充分運用宏觀調控的各種手段積極應對危機，刺激經濟的復蘇。

市場監管職能。相對于宏觀層面的經濟調節，政府具備的另一個微觀層面的經濟職能就是市場監管。這是政府進行經濟管理的兩大手段，相輔相成，不可偏廢。政府市場監管職能側重于建立公開、公平、公正的微觀市場環境，通過現代法治和市場經濟的結合，充分運用行政立法、行政執法、行政司法等現代行政法制手段，整頓和規范市場經濟秩序，建立健全社會信用體系，建設統一、開放、競爭、有序的現代市場體系。具體來說，政府的市場監管職能主要包括三個方面的監管活動：一是市場準入的監管，即建立市場主體的準入制度；二是產品生產經營的監管，即對市場主體的生產和經營過程進行監管；三是產品流通的監管，即對產品的流通過程進行監管。市場準入制度依賴于政府通過行政立法來完善，對產品生產、經營、流通的監管依賴于政府的行政執法和行政司法活動。政府市場監管職能的實現，首先依賴于法律劃定政府和市場的界限，市場可以自由決定的事項，則排除政府的監管之手；基于公益需要政府的監管，法律也應明確規定監管的主體、對象、范圍和手段。一方面，尊重市場對資源配置的基礎性地位；另一方面，加強市場監管，建立健康的市場運行規則，并保障規則得到遵守。

社會管理職能。現代社會，分工繁密，利益多元，變動頻仍。隨著市場經濟體系的成熟，社會日益脫離國家所施加的種種束縛而與國家相分立，由此政府的社會管理職能，在政府職能中的地位越來越重要。政府社會管理職能，是通過良好社會法制環境的創造，維護社會穩定，營造社會和諧，促進社會自治和社會發展的政府職能。政府的社會管理職能，首要的是在劃定國家與社會界限的基礎上，社會自治和自律能夠解決的事項，排除政府的行政管理；其次是充分運用法制的手段，將政府社會管理職能定位在維護社會穩定和可持續發展上。具體來說，政府社會管理職能應重點承擔維護社會秩序，主要包括社會治安秩序的維護、社會應急機制的建立和完善等；二是保障社會自治，主要包括社會團體的管理、社區生活秩序的維持、基層群眾自治組織的運作保障等。

公共服務職能。這里的“公共服務”主要是指政府為國民提供公共產品和公共服務，以滿足國民生存和發展的需要，提高國民福利。政府履行公共服務職能，在行政法學上被稱為“給付行政”，主要由三部分構成：一是供給行政，政府通過公共設施、公共企業等提供社會、經濟、文化性服務，主要方式通過建設公共設施和設立公用企事業，為國民提供城市生活所必需的市政基礎設施和基本公共服務，前者如道路、管線等，后者如水、電、氣等，兩者的結合如學校、醫院等；二是社會保障行政，通過社會保障、公共扶助等進行的生活保護、保障，通過社會救助、社會保險、社會福利、社會優撫等基本社會保障體系的構筑，對國民基本生活提供制度上可靠的安全網絡保障，幫助國民抵御在現代社會生活中所面臨的各種風險；三是資助行政，通過資金交付、助成等，亦即通過授益性行政活動，積極地進行提高、增進公民福利的公共行政活動，如助學金、創業貸款等。

生態環境保護職能。生態環境是人類生存的搖籃，對公共管理目標的選擇和確定具有決定性影響，同時，公共管理活動也可以對生態環境產生很大的能動作用和影響。當前，我國政府在生態環境治理過程中需要發揮政府的主導作用，完善政府礦產資源開發管理、促進生態環境治理的職能。

只有明確了政府基本職能的內涵，才能為政府的準確定位提供準確指導。我國經濟持續增長了三十年，得益于政府較好地履行了經濟領域的職能。如今面臨世界性的經濟危機，政府一方面要繼續完善其經濟領域的職能，另一方面要大力加強社會領域內的職能，這同樣關系到社會穩定大局與和諧社會的構建。

合理配置政府職能，全面推進大部門體制改革

在厘清政府基本職能基礎上，對政府行政職能按照職能要素的有機統一性進行合理配置，形成辦事高效、運轉協調、行為規范的大部門管理體制。堅持一類事項原則上由一個部門統籌，一件事情原則上由一個部門負責，全面推行大部門體制。“大部門制有利于化解政府機構重疊、職責交叉、政出多門和有責無權或有權無責的矛盾，減少議事協調機構，較好地做到權責匹配明確，提高管理效率。一些業務相近、職能交叉的部門集中為一個大部，使許多相關聯的行政事務，首先在大部門內部進行協調，節省辦公經費和行政協調成本。在一些改革的關鍵領域，大部體制能夠保證集中決策，減少部門之間的相互推諉摯肘以及政策之爭，有效遏制當前部門利益膨脹的格局，防止國家政策部門化。”[1]

推進政府機構改革，應當科學規范部門職能，按照職能要素的有機統一性，將相同或者相近的職能交由一個部門承擔。只有這樣，才能解決好職能交叉、權責脫節、多重管理、多頭執法的問題。重要的是，應進一步推進“大部制”改革，根據履行政府職能的需要，各級政府應整合機構設置，控制人員編制，解決職責交叉、權責不明的問題。

合理配置宏觀管理部門職能。宏觀管理部門在經濟發展戰略制定、經濟調控和監管方面起著重要的作用，因此必須要科學設定宏觀管理部門職責和權限，強化制定國家發展戰略、統一規劃體系的職能，完善宏觀調控體系，強化經濟監測預測預警能力，加強和優化政府反壟斷、反不正當競爭職能，打破行政性壟斷，清理廢除妨礙統一市場和公平競爭的各種規定。在科學設立的前提之下還必須要加強和優化政府法治職能，堅持依法行政，推進法治政府建設。同時《決定》還強調要加強和優化政府的財稅職能、金融管理職能、科技管理和服務職能、“三農”工作職能，以及對外經濟、出入境人員服務管理工作職能。這些職能對于夯實國家治理的基礎、維護國家金融安全、完善科技創新制度和組織體系、振興鄉村建設、推動落實互利共贏的開放戰略而言必不可少。

深入推進簡政放權。轉變政府職能的目的之一就是要建設服務型政府、有限政府，最大限度減少政府對市場的直接干預，簡政放權既是目的也是手段。《決定》提出推進簡政放權首先減少微觀管理事務和具體審批事項，最大限度減少政府對市場資源的直接配置與對市場活動的直接干預。行政審批對于經濟領域的影響要高于其他領域，現階段我國行政審批制度改革仍在如火如荼地進行之中，也恰好配合機構改革的需要。要在清理和規范各類行政許可、資質資格、中介服務等管理事項的同時，加快要素價格市場化改革，優化政務服務，規范行政裁量權等。《決定》還提出要全面實施市場準入負面清單制度，從而更好地保障各類市場主體機會平等、權利平等、規則平等。

完善市場監管和執法體制。行政執法隊伍的建設是實現依法行政的關鍵環節，政府對于市場的監督管理職能要有賴于行政執法來實現。多層重復執法是目前執法隊伍建設中的突出問題。為此，《決定》提出要深化行政執法體制改革，通過統籌配置行政處罰職能和執法資源，相對集中行政處罰權，整合精簡執法隊伍，減少執法層級，完善執法程序，嚴格執法責任，加強執法監督等，最大優化政府的監管職能。

改革自然資源和生態環境管理體制。保護自然資源與生態環境是政府的重要職責，但隨著經濟科技的迅速發展，僅僅依靠政府的力量難以將資源與環境管護到最佳狀態，因此《決定》提出要改革自然資源和生態環境管理體制，促進政府此項職能配置優化。要在實行最嚴格的生態環境保護制度的同時，構建政府為主導、企業為主體、社會組織和公眾共同參與的環境治理體系，為生態文明建設提供制度保障。并且要設立國有自然資源資產管理和自然生態監管機構，來統一行使管理、保護修復職責，以及監管城鄉各類污染排放和行政執法職責。還要強化國土空間規劃對各專項規劃的指導約束作用，更好地統籌協調土地資源的利用等。

完善公共服務管理體制。政府在公共資源的提供與公共服務的保障方面的關注相較于經濟行業，處于一個相對短板的位置。為了更好地保障和改善民生，需要健全公共服務體系，著力加強和優化政府在社會保障、教育文化、法律服務、衛生健康、醫療保障等方面的職能。《決定》中提出政府職能部門要把工作重心轉向更多創造公平機會和公正環境，促進公共資源向基層延伸、向農村覆蓋、向邊遠地區和生活困難群眾傾斜等，推進基本公共服務均等化、普惠化，以及城鄉區域基本公共服務制度統一。政府還要推動公共服務提供主體多元化、提供方式多樣化，推進非基本公共服務市場化改革，引入競爭機制，擴大購買服務。這樣有利于避免公共服務流于形式、存于口號的尷尬情形，使人們能享受到最優的公共資源。

強化事中事后監管。監管是政府的重要職能，重審批輕監管的行政管理方式在后續管理活動中極易出現紕漏，政府的監管職能很難達到預期的效果。因此，要創新監管方式，全面推進“雙隨機、一公開”和“互聯網+監管”，加快推進政府監管信息共享，加強對涉及人民生命財產安全領域的監管，同時要依靠新技術等提高監管執法效能。此外還需加強信用體系建設，健全信用監管，加快市場主體信用信息平臺建設，發揮同行業和社會監督作用，在全社會共同努力之下達到最好的監督效果。

提高行政效率。優化政府機構職能配置的目的之一就是要提高行政效率，效率是反映行政機構設置、職能配置是否為最優組合的標準之一。因此，要精干設置各級政府部門及其內設機構，推行扁平化管理。“扁平化”是機構管理改革的大勢所趨，與一直在推行的“大部門體制”都緊緊契合著機構改革深化的需要，要求科學配置權力，減少機構數量，簡化中間層次，形成自上而下的高效率組織體系。同時要嚴格績效管理和行政問責，建立健全獎優懲劣的制度，并且要統一明確各部門信息共享的種類、范圍等，加快推進部門政務信息聯通共用，將阻礙效率提高的因素降到最少。

統籌優化地方機構設置和職能配置，提升政府治理效能

政府職能的縱向配置，是指政府職能在中央、省、市、縣、鄉各級政府間的分配。政府職能縱向配置的合理化，要突出不同層級政府履行職責的重點，形成各級政府職能相互銜接、分工合理的職能體系。

基于不同層級政府的差異性，通過優化地方機構設置和職能配置改革，各級政府現有的某些職能要弱化，某些職能則必須加強。具體來說：

中央政府主要履行經濟調節職能和公共服務職能中涉及全國范圍的部分。首先，制定全國性社會發展戰略和國民經濟中長期規劃，集中精力抓好區域經濟調節、政策指導和組織協調，保持經濟總量平衡和有序運行，加強社會主義精神文明和物質文明建設，打破地區、條塊分割，維護市場秩序，促進全國統一市場的形成。其次，制定全國性的公共服務供給制度，并負責全國性公共產品和公共服務的提供，如全國鐵路和國道的規劃建設、全國統一的城鎮最低生活保障制度的建立和完善、具有全國統一性的義務教育等。

省級政府主要履行區域經濟調節和區域公共服務職能。首先，制定區域性社會發展戰略和國民經濟中長期規劃，負責區域經濟調節、政策指導和組織協調，促進區域內協調發展和區域統一市場的形成。其次，省級政府因地制宜制定轄區內的公共服務供給制度，負責轄區內統一的公共產品和公共服務的提供，如省道的規劃建設、全省統一的城鎮職工基本養老保險、中小學教師工資的省級統籌等。

市級政府主要履行城市市場監管、社會管理和公共服務職能，負責所轄城市范圍內的三大微觀職能的具體實施。縣、鄉級政府主要履行鄉鎮和農村的市場監管、社會管理和公共服務職能，負責所轄鄉鎮和農村范圍的三大微觀職能的具體實施。具體來說，市、縣、鄉級政府執行政府職能的重點在于貫徹實施中央方針政策和國家法律法規，強化執行和執法監管職責，加強對本地區社會事務的管理，增強處置突發公共事件和社會治安綜合治理的能力，更加注重公共服務，著力解決民生問題。

從上述政府職能的層級分工可以看出，首先，市、縣、鄉承擔了絕大部分的微觀職能，包括市場監管、社會管理和公共服務的具體供給，中央政府承擔的更多是宏觀層面的職能和一部分全國性的公共服務職能，然而依照目前的財稅體制，微觀職能的大部分財政支出由地方政府承擔，對部分經濟欠發達地區的市、縣、鄉級政府已經造成很大壓力。因此，需要改革現行的財稅體制，調整財政轉移的方向和力度，以平衡中央和地方的財權和事權。其次，應加快推進“省管縣”體制改革，構筑省以下市、縣平行的政府結構模式，從而可以減少行政層級，降低行政成本，減少財政轉移支付的“漏斗效應”，使市、縣政府能夠對各自所轄的城市和鄉村提供有效的監管和服務。

統籌優化地方機構設置和職能配置，構建從中央到地方運行順暢、充滿活力、令行禁止的工作體系。就要科學設置中央和地方事權，理順中央和地方職責關系，合理設置和配置各層級機構及其職能，使宏觀事務與地區事務的管理效果都能達到最好的預期。

第一，地方機構設置要保證有效實施黨中央方針政策和國家法律法規。省、市、縣各級涉及黨中央集中統一領導和國家法制統一、政令統一、市場統一的機構職能要基本對應，明確同中央對口的組織機構，但其他職能的機構并不一定要與中央機構的設置保持一致。

第二，賦予省級及以下機構更多自主權。十九大報告明確提出“賦予省級及以下政府更多自主權”，因為地方政府在管理本地區事務的實踐中會遇到中央可能不會出現的地方性的問題，需要因地制宜地設置相應機構來進行處理。因此需要中央賦予更多的自主權，除中央有明確規定外，允許地方因地制宜設置機構和配置職能，并將其并入同上級機關對口的機構，在規定限額內確定機構數量、名稱等。此外，中央可以將直接面向基層、由地方實施更為便捷有效的經濟社會管理事項下放給地方，在增強地方治理能力的同時，能夠實現更大的經濟社會效益。

第三，構建簡約高效的基層管理體制。“九層之臺，起于壘土”，基層管理體制的構建是整個行政管理體制的重要基石，但其有自身的特點而非復制上級。因此，基層政權機構的設置不能簡單照搬上級機關設置模式，要符合基層事務的工作需要，整合基層的審批、服務、執法等方面力量，統籌機構編制資源，整合相關職能設立綜合性機構，實行扁平化和網格化管理。同時上級機關要優化對基層的領導方式，便利基層機構承接上級機構任務、向上級機構請示匯報工作。還要健全監督體系，規范基層管理行為，以及推進直接服務民生的公共事業部門改革等，以構建高效便民的基層管理體制。

第四，規范垂直管理體制和地方分級管理體制。為了中央與地方能更好地履行各自的職權，在理順和明確中央與地方的權責關系之后，對于屬于中央事權、由中央負責的事項，由中央設立垂直機構實行規范管理，同時健全垂直管理機構和地方協作配合機制。而屬于中央和地方協同管理、需要地方負責的事項，由地方進行分級管理，中央扮演指導監督的角色，地方政府在管理地方事務中充分發揮能動性與自主性。

《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》指出：“優化就是要科學合理、權責一致，協同就是要有統有分、有主有次，高效就是要履職到位、流程通暢。”這就需要下決心破除制約改革發展的體制機制弊端，在厘清政府職能的基礎上，合理設置政府機構，形成職責分工明確、監督監管更加有力、運行更加高效的行政管理體制和機制，從而全面提升治理效能和國家治理現代化水平。

注釋

[1]熊文釗、張偉：《“大部門”前瞻》，《瞭望》，2007年第50期。

責 編/周于琬