我國巨災(zāi)保險市場中的政府職能分析

房若迷

（武漢大學(xué)社會保障研究中心，湖北武漢430072）

近年來，我國自然災(zāi)害的發(fā)生日趨頻繁，依靠以往主要依賴政府災(zāi)后救助的巨災(zāi)風(fēng)險管理模式已經(jīng)難易滿足實際需要，我國需盡快建立立足本國國情、滿足我國發(fā)展需要的巨災(zāi)保險制度。不管是從我國的政治、經(jīng)濟和自然狀況來說，還是參考國際上自然災(zāi)害頻發(fā)國家采取的實踐經(jīng)驗來看，政府和市場的合作都是巨災(zāi)保險一種較好的經(jīng)營模式。在這個過程中，政府應(yīng)該作為什么角色承擔哪些責任則是必須解決的問題。政府具備調(diào)動資源的能力，在巨災(zāi)保險管理中有其優(yōu)勢，但同時過度的政府干預(yù)也可能會產(chǎn)生道德風(fēng)險，甚至在一定程度上會干擾和抑制私人保險市場的發(fā)展，比如政府的過度擔保行為，可能在無形中激勵了保險公司承擔更多的風(fēng)險，不利于穩(wěn)健經(jīng)營。本文通過對政府干預(yù)巨災(zāi)保險市場的背景及必要性介紹，分析各國政府干預(yù)的實踐，為我國在巨災(zāi)保險市場中政府的職能發(fā)揮提出意見。

一、政府干預(yù)巨災(zāi)保險市場的背景

（一）政府救助的弊端

巨災(zāi)損失發(fā)生后，我國最主要和重要的應(yīng)對方式之一就是政府的災(zāi)后救助。每次巨大災(zāi)難之后，政府總是會發(fā)揮其統(tǒng)籌作用，匯聚人力、物力，對受災(zāi)區(qū)和災(zāi)民給予救助。但是，雖然政府在災(zāi)后對受災(zāi)區(qū)重建家園和休養(yǎng)生息提供了資金和物質(zhì)幫助，起到了很大作用，面對近年來巨災(zāi)風(fēng)險的不斷增強，這種以政府救助為主要應(yīng)對手段的模式已經(jīng)呈現(xiàn)出越來越多的弊端。

1.政府救助補償能力有限

我國領(lǐng)土面積廣闊，自然災(zāi)害頻繁發(fā)生，巨災(zāi)所導(dǎo)致的經(jīng)濟損失逐年遞增。2016年，僅就地震災(zāi)害而言，中國大陸地震共造成災(zāi)害事件15次，直接經(jīng)濟損失約65.5億元。我國自然災(zāi)害種類繁多，造成的損失也非常嚴重，其中地震、洪水和臺風(fēng)是造成損失最主要的三種自然災(zāi)害。如下表1和表2為我國20世紀以來地震災(zāi)害的相關(guān)情況。資料來源：中國地震局

表1 20世紀我國6級以上的地震次數(shù)

面對巨災(zāi)帶來的巨額損失，政府救助也只能解一時燃眉之急，并不能完全彌補巨災(zāi)的巨大損失，甚至只能占一小部分。以2008汶川地震為例，政府救助占損失補償?shù)谋壤秊?%，商業(yè)保險僅占0.21%，86.39%都靠居民自身承擔，受災(zāi)居民并不能獲得很好的救助，生活必要保障仍舊存在問題。

分析1998——2016年我國巨災(zāi)直接經(jīng)濟損失和政府救災(zāi)支出狀況，觀察表格可知，政府每年的救災(zāi)支出占巨災(zāi)直接經(jīng)濟損失的比重很小，僅在2%、3%左右浮動，這對于巨災(zāi)發(fā)生之后的沉重損失來說是遠遠不夠的。

表2 20世紀以來我國發(fā)生的大地震情況

表3 汶川地震中各種方式補償所占比例

表4 1998——2016年我國巨災(zāi)直接經(jīng)濟損失和政府救災(zāi)支出

數(shù)據(jù)來源:民政部1998一2016社會服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計公報

注：2010——2016年“政府救災(zāi)支出（億元）”數(shù)據(jù)為財政部、民政部下?lián)苜Y金。

2.政府救助給財政帶來巨大負擔

巨災(zāi)需要大量資金，會給財政帶來巨大負擔，同時會影響國家財政預(yù)算安排，可能會影響經(jīng)濟增長速度。

3.政府救助帶來負面激勵

政府救助的行為容易讓人們產(chǎn)生依賴心理，人們形成災(zāi)難之后會得到政府救濟的預(yù)期，將會減少防范意識，對巨災(zāi)保險的需求可能會減少，投保率降低，這對人們利用保險分散風(fēng)險等商業(yè)化行為的養(yǎng)成是不利的。

4.政府救助效率不高

與保險理賠不同的是，政府的救災(zāi)資金無法直接到達災(zāi)民手中，而必須通過各個層級的部門下放，在這個過程中很有可能出現(xiàn)貪污腐敗現(xiàn)象，災(zāi)民不能及時拿到救災(zāi)資金，政府救助的效果也就大打折扣。

（二）保險機制的優(yōu)勢

1.保險機制因其約定性能夠在一定范圍內(nèi)促使人們防范和減少風(fēng)險。保險公司在正式承保前會提出特定要求，起到防范風(fēng)險和損失的作用；同時，保費的高低也在一定程度上體現(xiàn)了投保人的風(fēng)險狀況，這也有利于人們認識風(fēng)險狀況，從而增強和防范風(fēng)險。

2.保險機制的確定性更強。保險機制是一種事前的損失融資機制，投保人與保險公司簽訂合約，一旦未來發(fā)生了本合同中規(guī)定的巨災(zāi)風(fēng)險，保險公司則必須根據(jù)合約做出相應(yīng)的措施，并給出合同要求的賠付金額。而政府是否救助以及救助金額則有很大主觀性，是不確定的。

3.保險機制更為公平。保險基于大數(shù)法則，由保險購買者共同分擔風(fēng)險，在發(fā)生巨災(zāi)風(fēng)險后按照合同分擔損失，這種方式是投保人事先知道并約定的結(jié)果；而政府的救助是由政府運用國家的財政力量給予受災(zāi)區(qū)補助，這種救助的資金來源于納稅人，風(fēng)險是由納稅人承擔的，這種方式的結(jié)果是不確定的，可能會存在低風(fēng)險的納稅人向高風(fēng)險的納稅人補貼的情況，這在某種程度上構(gòu)成一種逆向選擇，會對低風(fēng)險納稅人的權(quán)益造成損失。[1]

二、政府干預(yù)巨災(zāi)保險市場的必要性

正如市場存在失靈現(xiàn)象，巨災(zāi)保險市場同樣存在信息不對稱、逆向選擇和道德風(fēng)險等市場失靈現(xiàn)象，因此，政府的介入就十分必要。同時不同于其他保險的是，巨災(zāi)保險又具有公共性和準公共物品性。

首先，巨災(zāi)保險具有公共性。公共產(chǎn)品具有非競爭性、非排他性和效用的不可分割性，企業(yè)的逐利性使其缺乏足夠的激勵或本身沒有足夠的財力物力來提供公共產(chǎn)品。而政府作為公共產(chǎn)品的提供者無疑有著先天的優(yōu)勢。

其次，相較于普通風(fēng)險在不同風(fēng)險人群上的分散，巨災(zāi)保險因其自身發(fā)生時間不確定的特點，在時間跨度上根據(jù)不同年份實行縱向分散，更有利于巨災(zāi)保險的風(fēng)險分散，即利用未發(fā)生巨災(zāi)賠付年份的保費和盈余覆蓋發(fā)生巨災(zāi)賠付年份的賠償和虧損。但是在實際中保險公司的利益最大化要求需要保證資金的流動性，建立巨災(zāi)保險準備金影響其流動性，保費和盈余收入很難與實際發(fā)生巨災(zāi)損失后的賠付實現(xiàn)匹配，因此很難被商業(yè)保險公司采納。

從投保人的角度，由于人們對巨災(zāi)風(fēng)險信息的有限認知以及人們的短視行為，人們便會傾向于不購買巨災(zāi)保險，這就會造成較低的投保率，因此政府對巨災(zāi)保險的制度建設(shè)十分必要。

三、國外巨災(zāi)保險制度中的政府職能分析

政府的直接或間接干預(yù)是世界上大多數(shù)災(zāi)害頻發(fā)國家的做法。首先，政府制定相關(guān)政策，并且擁有財力提供支持；其次，市場發(fā)揮其市場化的運作方式，保險公司的參與進一步分散風(fēng)險，形成巨災(zāi)保障體系。各國的經(jīng)驗表明，政府需發(fā)揮其應(yīng)有的作用，承擔必要的責任，但政府的過度干預(yù)則會可能適得其反，無法達到預(yù)期效果。

（一）美國洪水保險計劃（NFIP）

美國的《國家洪水保險法》于1968年通過，為洪水保險提供了法律指導(dǎo)，NFIP即根據(jù)此法制定。該計劃是以社區(qū)為單位，承保對象包括洪泛區(qū)居民和中小企業(yè)，位于洪泛區(qū)內(nèi)的房屋或財產(chǎn)所有人才能（并且必須）購買洪水保險，并且如果被確認為在洪泛區(qū)內(nèi)的社區(qū)一年內(nèi)沒有參加NFIP，則該社區(qū)以后都不能獲得NFIP的救助，因此，該計劃具有一定的強制性。

私營保險公司作為代理人參與日常管理。雖然NFIP主要由聯(lián)邦政府運作，但美國聯(lián)邦緊急事務(wù)管理局與保險公司達成“以自己的名義承保計劃”的協(xié)議，也即參與NFIP的保險公司可以按照規(guī)定“以自己的名義”簽發(fā)和出售聯(lián)邦洪水保單，收取的保費存入洪水保險基金，在損失發(fā)生時以自己的名義辦理相關(guān)理賠手續(xù)，但賠付責任由聯(lián)邦政府承擔，全國洪水保險基金支付損失費用。

國家參與承擔風(fēng)險。就災(zāi)后償付能力而言，因為聯(lián)邦政府的財政支持，NFIP可以說不存在喪失償付能力的問題，有權(quán)隨時向美國財政部借款。運作的資金來源是收取的保費。

國家參與承擔風(fēng)險。就災(zāi)后償付能力而言，因為聯(lián)邦政府的財力支持，NFIP有權(quán)隨時向美國財政部借款[雖然美國聯(lián)邦政府是洪水風(fēng)險的承擔者，但是其承擔風(fēng)險的程度也是有嚴格限制的。聯(lián)邦政府只是在必要的時候通過有息貸款或特別撥款的形式為NFIP提供資金。]，可以說，NFIP不存在喪失償付能力的問題。運作的資金來源是收取的保費。

（二）日本地震保險制度

1964年日本新瀉發(fā)生7.5級地震，日本政府設(shè)立“地震保險專門委員會”，兩年之后，通過《地震保險法》和《地震再保險特別會計法案》。在此之后，不斷修改和完善地震保險制度，尤其是1995年的阪神大地震，是日本歷史上最大的一次保險賠付，在這次保險賠付中暴露出原地震保險制度的許多不足。因此，1996年日本出臺了新的地震保險制度，在地震保險的類別、保險金支付比例、保險公司的責任劃分等方面都做出了較大的修改。

新的地震保險制度與以往十分不同的是將家庭財產(chǎn)與企業(yè)財產(chǎn)分開，分為住宅和商業(yè)兩種，并對二者規(guī)定不同的保險政策。日本的家庭財產(chǎn)地震保險作為家庭財產(chǎn)保險的附加險向公眾出售，不能單獨投保。具體的分攤方式，如圖1中所示，由保險公司將承保的地震保險業(yè)務(wù)員全額向地震再保險株式會社（JER）轉(zhuǎn)保，JER將風(fēng)險分為三部分在自身、商業(yè)保險公司和政府分保。地震損失發(fā)生后，按照預(yù)定的規(guī)則進行責任分配和損失分攤。日本的企業(yè)地震保險作為企業(yè)財產(chǎn)保險的附加險出售，采用商業(yè)化模式運作，政府不直接參與，企業(yè)發(fā)生的財產(chǎn)損失完全由商業(yè)保險公司支付，政府不參與保險的運營和損失的賠付。但政府可以通過審批、檢查等間接干預(yù)商業(yè)保險公司的經(jīng)營。

（三）英國的洪水保險

1531年，英國出臺了第一部規(guī)范洪災(zāi)保險的法律。英國的洪水災(zāi)害頻發(fā)，其巨災(zāi)保險制度也是在20世紀60年代幾次大的洪災(zāi)之后才逐步得到確立和完善的。英國的洪水保險是以市場為主導(dǎo)的，保險和再保險市場發(fā)育成熟，政府不參與洪水保險的具體管理，保險公司可以選擇設(shè)立和出售洪水保險，居民也可以根據(jù)自己的意愿在市場上選擇合適的保險公司分擔風(fēng)險，保險公司可以在巨災(zāi)保險市場上進行再保險分散和降低風(fēng)險；而政府則不提供洪水保險，不參與保險的經(jīng)營，也不承擔風(fēng)險造成的損失和責任。

雖然政府不提供巨災(zāi)保險，但政府對防災(zāi)防洪的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)承擔責任，英國的保險協(xié)會在其中起到很大作用。英國保險協(xié)會在60年代初曾與英國政府簽訂一份“君子協(xié)定”，要求政府必須興建洪水防御設(shè)施，并且提供巨災(zāi)風(fēng)險的分析評估、巨災(zāi)的監(jiān)測警報、災(zāi)害相關(guān)研究資料等公共產(chǎn)品，以保證巨災(zāi)保險的損失控制在市場可以承受的范圍之內(nèi)，保險公司才愿意提供家庭和小企業(yè)的洪水保險。2000年的巨大洪災(zāi)促使保險協(xié)會于2002年9月頒布了《洪水保險供給準則》，對政府防洪防御設(shè)施制定了具體標準。

圖1 日本家庭財產(chǎn)地震保險制度模式

表5 國際巨災(zāi)保險模式比較

通過對以上三個國家的介紹，可以看出，美國的洪水保險計劃由政府主導(dǎo)，日本的地震保險采取再保險的模式分擔風(fēng)險，英國的洪水保險則以市場為主導(dǎo)。通過對各國巨災(zāi)保險模式的比較，可以得出結(jié)論，無論是哪個國家的保險制度和體系都是以本國國情為基礎(chǔ)，依據(jù)其不同的風(fēng)險分布、民眾參保意識、保險和再保險市場發(fā)育程度等因素，針對本國主要的巨災(zāi)風(fēng)險構(gòu)建巨災(zāi)保險體系，進行有效的運營管理，防范風(fēng)險。而政府都在其中直接或間接地起到了作用，包括制定有效的制度和政策，提供財力支持，加強防災(zāi)減災(zāi)的工程建設(shè)等。

四、我國巨災(zāi)保險市場中的政府職能

政府對巨災(zāi)市場的干預(yù)應(yīng)立足于本國國情，考慮該國的經(jīng)濟、政治和自然地理環(huán)境。具體來說，一是經(jīng)濟因素。就巨災(zāi)保險來說，表現(xiàn)為該國保險市場的發(fā)展狀況，如果一國的保險和再保險市場發(fā)達，保險市場則可以作為分散巨災(zāi)風(fēng)險的重要途徑；反之，政府的直接或間接干預(yù)就十分必要。二是自然地理因素。如果該國自然災(zāi)害發(fā)生的頻率較低，巨災(zāi)風(fēng)險低，那么覆蓋多種風(fēng)險的綜合性保險項目較合適；如果自然災(zāi)害種類雖然不多，但發(fā)生頻率高，造成損失大，則建立專項的巨災(zāi)保險項目，更有利于分散嚴重的巨災(zāi)風(fēng)險和承擔損失。三是政治因素。福利型國家因其政治文化的影響，更看重社會福利，政府主導(dǎo)的巨災(zāi)保險項目是這一類國家的首選。而注重市場競爭和效率的國家則認為不應(yīng)過度干預(yù)市場行為，更多地選擇利用保險市場來分散風(fēng)險，積極發(fā)揮市場的作用。[2]但從以上單個代表性國家也可以看出，市場和政府的角色并不是完全分割開來的，以市場為主導(dǎo)的英國，政府也承擔著建設(shè)防洪基礎(chǔ)設(shè)施的責任；以政府為主導(dǎo)的美國，私人保險市場也有運作的空間。吸取國外巨災(zāi)保險制度的優(yōu)點，結(jié)合我國實際，對政府在巨災(zāi)保險市場中應(yīng)發(fā)揮的職能提出以下幾點建議:

（一）加強巨災(zāi)保險立法建設(shè)

法律法規(guī)是巨災(zāi)保險運營和發(fā)展的首要條件。觀察各個國家的巨災(zāi)保險發(fā)展歷程，無一不是在法律指引下進行一次次的完善。我國在洪水保險法律方面仍存在欠缺，并沒有針對地震、洪水等重大災(zāi)害的單項立法，也沒有具體的操作指導(dǎo)。南方低溫雨雪冰凍災(zāi)害以及汶川“5.12”大地震，政府雖然在關(guān)鍵時刻采取措施補救和補償，從這也可以看出我國巨災(zāi)保險制度的空缺，在實踐中遇到巨災(zāi)的風(fēng)險防范、保險賠付等問題，出現(xiàn)“無法可依”的尷尬局面。政府應(yīng)盡快制定巨災(zāi)保險的法律制度，為巨災(zāi)保險推行提供制度保證。

我國由于地理、地形等自然原因，自然災(zāi)害頻發(fā)，巨災(zāi)的種類也更多，更加需要巨災(zāi)保險法規(guī)和制度來規(guī)定巨災(zāi)保險的各項處理辦法。因此，我國可以參照美國的實踐經(jīng)驗，根據(jù)不同的重大風(fēng)險制定適宜的法律法規(guī)，建立單項立法。例如，針對地震災(zāi)害，結(jié)合我國已制定的《防震減災(zāi)法》，建立地震保險法，針對洪水災(zāi)害，參考我國已制定的《防洪法》建立洪災(zāi)保險法等。[3]

（二）實行強制性的參保方式

保險遵循大數(shù)法則，在大范圍內(nèi)投保，分散風(fēng)險，才能使巨災(zāi)風(fēng)險具有可保性。英國以市場為主導(dǎo)，采取商業(yè)化模式運作巨災(zāi)保險,是以其發(fā)達的保險和再保險市場為前提的，人們規(guī)避風(fēng)險的主要方式是保險。我國是世界上自然災(zāi)害較為嚴重的國家，各地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平不同，參保率和保險覆蓋率很低，在較低的參保率下保險無法充分發(fā)揮作用，如果沒有政府的強制要求，人們因為短視往往不會選擇購買保險分散風(fēng)險。因此，根據(jù)我國的實際發(fā)展狀況，政府應(yīng)該采取強制性的參保方式。

（三）培育和支持巨災(zāi)保險

政府應(yīng)采取措施培育和支持私人保險公司發(fā)展巨災(zāi)保險業(yè)務(wù)，可建立專門的實驗室和研究團隊，研發(fā)滿足巨災(zāi)保險需求的巨災(zāi)危險性評價、風(fēng)險評估方法和技術(shù)，開發(fā)具有我國自主知識產(chǎn)權(quán)的巨災(zāi)模型，建立全國范圍的巨災(zāi)數(shù)據(jù)庫，為保險公司厘定費率提供技術(shù)和數(shù)據(jù)支撐，提升巨災(zāi)預(yù)測的準確性，服務(wù)社會經(jīng)濟發(fā)展。在政策上，給予巨災(zāi)保險承保公司優(yōu)惠和補貼，比如減免巨災(zāi)保險業(yè)務(wù)收入的稅收、允許其進入債券和股票市場融資。

（四）融資支持

政府要作為巨災(zāi)保險的最后貸款人，承擔“兜底”的責任。當巨災(zāi)損失嚴重、私人保險市場沒有能力承擔巨災(zāi)風(fēng)險時，政府應(yīng)發(fā)揮其職能，做最后的保險人和貸款人，經(jīng)營巨災(zāi)保險業(yè)務(wù)的保險公司提供擔保融資或再保險，并且還可以向國外保險公司進行再保險或分保，同時也能學(xué)習(xí)國外保險公司的先進技術(shù)和管理經(jīng)驗,增強國內(nèi)保險業(yè)實力。

（五）加強災(zāi)前控制和災(zāi)后應(yīng)急救援體系的建設(shè)

政府應(yīng)積極開發(fā)和推廣巨災(zāi)監(jiān)測預(yù)警的基礎(chǔ)設(shè)施，運用高新技術(shù)手段增強預(yù)測的準確性和及時性，完善災(zāi)難預(yù)警預(yù)報決策支持系統(tǒng)。同時，要加快建立和完善巨災(zāi)預(yù)警預(yù)報的信息發(fā)布機制，利用多種媒體和傳播途徑，及時、準確地發(fā)布災(zāi)難預(yù)警預(yù)報信息，減少恐慌和傷亡。積極發(fā)展和完善基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)，做好各項防災(zāi)減災(zāi)工程的建設(shè)，從而減少災(zāi)難發(fā)生時造成的損失。

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