論可持續發展對國際水法的推動作用

吳瓊

【摘 要】 本文認為，國際水法的兩個重要條約——1997年聯合國大會通過的《國際水道非航行使用法公約》和1992年聯合國歐洲經濟委員會簽訂的《跨界水道和國際湖泊保護與利用公約》均包含了可持續發展的內容，文章通過梳理可持續發展在國際水法中的應用，分析其對國際水法的推動作用：對淡水資源生態系統有指導作用，促進了淡水資源的可持續發展；可持續發展目標的進程充分證明了保護生態系統的必要性；強調在水資源管理中的公眾參與。

【關鍵詞】 可持續發展；國際水法；公平合理利用原則

可持續發展這一概念自1987年提出以來，得到了國際社會的普遍認可和接受。國際水法為促進可持續發展目標及其發展提供了一個合適的法律框架，主要體現在促進淡水資源管理的可持續管理，優化淡水資源的生態系統，以及促進國際水法中的各個層面上水資源管理中的公眾參與。本文將從三個層面闡述可持續發展目標的進程是如何促進國際水法演變并使其更加“綠色”，更具有可持續性，以及國際水法又如何反作用，使可持續發展目標在2030年得以實現。

一、國際水法的基本原則中關于“可持續利用”的解釋

國際水法的“基石”是公平與合理利用原則，《聯合國非航行水道法公約》第5條要求國家“著眼于在與充分保護該水道相一致的前提下，使其實現最佳和可持續利用最大效益，同時考慮到有關水道國的利益”，本條嘗試著將國際水法框架和可持續發展聯系起來，這就要參考“可持續利用”這一概念。

公約和國際法委員會均沒有對“可持續利用”明確定義，但在2004年的柏林規則中，國際法協會將“可持續利用”作了如下界定：可持續利用是指資源的綜合管理，確保有效和公平地利用水資源，造福于當前和未來的幾代人，同時保護可再生資源和盡可能最大限度地維護不可再生資源。

“可持續利用”與“公平和合理利用”之間的聯系是不明確的。很多學者認為可持續利用是公平和合理利用水資源原則的一部分。例如，歐文·麥克因泰提出了“公平和可持續利用”這一法律原則。Patricia Wouters認為鑒于我們現有的經濟發展對環境影響的認識，一種危及到長期的可再生資源例如水資源的利用潛力的使用不可能被認為是合理的。[1]當然也有不同的解讀，即“可持續利用”是一個單獨的義務，它與“公平合理利用”是獨立存在的。Ximena Fuentes解釋說，如果“公平”僅限于平衡水道國分享利用水道的權利，那么可持續發展強調的就是代際公平。即使有時公平的概念包括代際公平，但在公約的第5條中并沒有表現出來。公平原則起源于對水道利用的“公平分配”。傳統上說，未來幾代分享水道的權利是不包含在內的。

柏林規則第7條規定，作為一項單獨的義務，“所有國家應當采取適當措施實現水資源的可持續利用”。根據國際法協會的評論，可持續利用的義務是一個“獨立的強制性義務，而且根據聯合國大會第5條，公平合理利用原則是不可以將它取代的”。但有些委員會的成員認為，對環境責任的強調，扭曲了經濟使用和生態保護之間的微妙平衡。

目前的法律框架為“可持續發展”的解釋提供了充足的空間，更重要的是各國對這一做法的明確承認并切實有效地使國際水法更加“綠色”。目前，各國已可以明確地接受公平合理利用的這一基本原則的“綠色”解釋，然后將這種解釋運用到與他們共享水資源的國家簽訂的雙邊或地區協議中。國內和國際爭端解決機制在這一過程中也起著重要的作用，比如多瑙河大壩案，國際法院明確地提到了支持可持續發展作為國際法的適用原則。

二、對淡水資源生態系統有指導作用

《聯合國國際水道非航行使用法公約》第20條規定“水道國應單獨地和酌情共同地保護和保全國際水道的生態系統。”這一規定是一個單獨的義務，它與第七條的不造成重大損害原則并沒有明確的聯系，在條文中也沒有解釋。而《赫爾辛基公約》要求所有國家通過“促進水資源的可持續管理，包括運用生態系統的方法”來“防止、控制和減少跨境影響”。這里的保護與不對水道造成重大損害的聯系是明確的。

根據國際法委員會對水道委員會的評論，一個生態系統是一個“由生活和非生活部分組成的以集合的形式存在的生態單元”。保護生態系統的義務“要求水道國保護水道生態系統免受傷害或損害”；而保留生態系統則“要求生態系統盡最大可能保留它們現有的存在方式”。[2]根據公約20條，國家通過改變生態系統給水道造成了損害的方式來保護生態系統是被禁止的。[3]該條沒有明確提及未來幾代人的權利或利益，但保護生態系統的責任至少間接地確保了子孫后代也能從中受益。雖然第20條并未明確說明，但該條款起草者解釋說，其目的是“確保他們作為生命維持系統的持續生存能力，從而為可持續發展提供必要的基礎”。

可持續發展過程可以作為一種催化劑，促進在水法中這一概念的發展以及隨后采用和實施生態系統方法。聯合國水資源組織為了“保障生態系統健康和能夠提供足夠數量和質量的水供人類使用”，在可持續發展目標下提出的一個明確的義務，即“恢復和維持生態系統提供與水相關的服務”。據此，第20條可能成為一個單獨的淡水生態保護系統中的法律制度，而其他的水道法公約只處理水道本身的問題。

三、強調在水資源管理中的公眾參與

公眾參與和獲取信息被認為是可持續發展不可或缺的要素。具體來說，當涉及到公眾參與水資源可持續利用的時候，可以參考柏林規則。對柏林規則的評論表明，目前已建立起了一種“參與與自己有關的決議的權利”。評論本身承認在現有的國際法中幾乎沒有對這種權利的支持，但是既然它已經被普遍的國際法所接受，就也應當在國際法中占有適當的地位。根據柏林規則的規定，“國家應當確保居民受國家的管轄和可能影響水資源管理決策的居民能夠直接或間接地在這些決策的過程中有一個合理的機會來表達他們的意見?！盵4]

但《聯合國國際非航行水道法公約》中沒有關于公眾參與的內容，只是在第32條有簡要的規定，而《赫爾辛基公約》則有要求“沿岸各方確保公眾可以獲得與跨境水資源狀況、采取和計劃采取的防止、控制和減少跨境影響的措施以及這些措施的有效性相關的信息。”但其也很少涉及到公眾參與的公平問題。

根據柏林規則的規定，一個因水資源管理方式受到損害的個人、非政府組織、對水道或者對國家水環境的利益相關方均可以在一個適格的法庭前提起訴訟。如果國際水法鼓勵各國允許并促進這類應用程序的實施，無論對于為自己利益的個人，還是對于一般利益的政府組織，或是未來幾代人的利益來說，這都是向前邁出的一大步。聯合國水資源組織建議說“所有國家必須加強公平、可參與和負責任的水資源管理”。據此，任何水道國都應當將“公眾參與決策”納入考慮，至少公眾可以通過參與決策清楚地意識到問題的緊迫性，這將使它們共同應對以更“綠色”的方式發展帶來的挑戰。

四、總結

首先，可持續發展目標進程促進了淡水資源的可持續發展。從這一點上，各國實踐都表明都可以明確地接受水法的基本原則的“可持續”解釋。國際水法的基石——公平合理利用原則也可以用一種更可持續的發展友好的方式來詮釋。

其次，可持續發展目標的進程充分證明了保護生態系統的必要性，包括淡水生態系統。國際水法可以為“生態系統”的確切含義提供清晰的解釋，以及遵循所謂“生態系統方法”的國際水法所遵循的權利和義務。

最后，可持續發展目標的過程強調了公眾參與各級水治理的重要性，無論是地方性的、全國性的還是全球性的。公眾參與應當在國際水法的法律框架中達到應有的地位。

【注 釋】

[1] See Wouters and Rieu-Clarke （n 10） 282. See also Patricia Wouters ‘The relevance and role of water law in the sustainable development of freshwater （2000） 25（2） Water International 205–06.

[2] ILC （n 78） 119.

[3] See eg. Marty （n 57） 224–25 and McCaffrey （n 67） 66.

[4] Berlin Rules （n 54） art 18. See also art 4.

【參考文獻】

[1] 王曦.國際環境法[M].法律出版社，2015.

[2] 孔令杰，田向榮.國際涉水條法研究[M].中國水利水電出版社，2011.

[3] 何艷梅.國際水資源利用和保護領域的法律理論與實踐[M].法律出版社，2007.

[4] 歐文·麥克因泰著 秦天寶譯.國際法視野下國際水道的環境保護[M].知識產權出版社，2013.

[5] 何艷梅.中國跨界水生態系統保護的國際法視角[J].河北法學，2013.3.

[6] 田向榮、孔令杰.國際水法發展概述[J].水利經濟 2012.2.

[7] Otto Spijkers. The Sustainable Development Goals as Catalyst for the Sustainable Management of Water Resources.

[8] Stephen C McCaffrey. Theoretical Bases of the Law of International Watercourses.

【作者簡介】

吳 瓊，山東萊蕪人，武漢大學中國邊界與海洋研究院在讀研究生.