國際貿易視域中的勞工標準問題及中國的應對

馬加英 馬加欣

【摘 要】 本文認為，隨著越來越多的貿易協定開始將勞工標準作為一項討論議題，勞工標準已成為國際貿易協定中的重要組成部分。中國目前在國際貿易談判中并沒有對國際勞工標準進行深入探討，未納入有強制約束力的條款。中國的勞工力成本已逐漸失去優勢，將面臨低勞動力成本國家的激烈競爭。文章建議中國宜加大對勞工標準在國際貿易視域中作用的評估；中國應當進一步擴大在自由貿易協定中與貿易伙伴就勞工標準問題進行實質性的談判，更好地維護自身未來的經貿利益。

【關鍵詞】 勞工標準；經貿規則；自由貿易；自貿協定

一、問題的提出

在國際層面，勞工標準問題是由國際勞工組織所管轄的領域，最初與國際貿易問題并無過多關聯。但是隨著國際貿易的發展，發達國家開始在貿易治理領域引入勞工標準問題，不僅僅在道義上占據了制高點，而且已經形成影響國際貿易的規則紀律。勞工標準問題與貿易的連接點就在于提供貿易產品或服務的自然人所享受的權利和義務，從而又將自然人所歸屬的國家、企業等組織牽涉其中。其實，勞工條款的出現是發達國家在與發展中國家進行區域貿易談判中意識到自身對于勞工的高保護標準和發展中國家中的低保護標準為發展中國家提供了更高的競爭優勢，而這種競爭優勢在發達國家看來是不公平的競爭優勢。

以美國為例，美國歷史上所締結的第一個自由貿易協定是美國—以色列自由貿易協定（1985年）、第二個自由貿易協定是美國—加拿大自貿協定（1988年）中均未納入所謂的勞工條款，在北美自由貿易區談判中卻首次將勞工條款納入協定之中。其背后的主要原因在于以色列、加拿大屬于發達經濟體，兩國勞工保護標準與美國不相上下，但NAFTA其成員中包括墨西哥這個北美唯一的發展中大國，墨西哥勞工成本相比于美國和加拿大要低得多，成本上具有優勢，如果勞工標準保護領域不加紀律設定，美、加兩國必然在貿易利益方面面臨墨西哥的沖擊。因此，在NAFTA協定中，美、加力主納入勞工規定，形成《北美勞工合作協定》作為NAFTA的附件。自此之后，美國所締結的全部自貿協定中都納入了勞工條款。在包括發展中國家經濟體參加的TPP協定中也以專章形式納入了勞工條款，并且較之前有了更進一步的發展。

在多邊場合下，早在WTO成立之后的第二年，美國等就將勞工標準議題納入WTO平臺進行討論。2001年WTO第4次部長級會議上，在美國等發達國家提議下，成員對多哈回合談判納入勞工議題進行討論，在發展中國家強烈反對下，勞工標準討論被擱置。發達國家則轉而在區域貿易協定中納入勞工標準的議題。如前所述，中國簽署的FTA中沒有真正納入就勞工紀律問題。但是，需要注意的問題在于，中國—秘魯、中國—新西蘭、中國—智利等自貿協定中已經或多或少提到了勞工問題，這些多為在勞動、就業和社會保障領域進行合作的宣誓性和促進合作條款，并非將其與貿易條款緊密聯系在一起。[1]盡管沒有實質性的貿易紀律約定，但是體現出兩種趨勢：第一，發展中國家在與中國簽署的區域貿易協定中也開始注重要求中國納入勞工議題，因為中國的人口基數、勞工標準相比于這些國家來講標準低，更容易獲得貿易競爭優勢；第二，中國在自貿協定勞工問題上立場有了微小的松動（微小是指其沒有特定的貿易紀律約束）。

二、中國對勞工標準的態度立場

目前，國際勞工組織體系下對于勞工標準的規制主要包含8個核心勞工公約，其中分別是《對男女工人同等價值的工作付予同等報酬公約》、《反（就業和職業）歧視公約》、《最低年齡公約》、《最惡劣形式的童工勞工公約》、《強迫勞動公約》、《結社自由與保護組織權公約》、《組織權與集體談判權公約》、《廢除強迫勞動公約》。目前美國等發達國家所締結的自貿協定中勞工條款是以聯合國和國際勞工組織的公約與宣言所載的標準與宗旨為基礎的。[2]同時，通過貿易紀律對違反上述公約的貿易行為進行貿易領域內的處罰，將勞工標準與貿易進行掛鉤。例如《跨太平洋伙伴關系協定》（TPP協定）中明確就規定，不宜通過弱化或減少每一締約方勞工法提供的保護來鼓勵貿易或投資、[3]阻礙從其他來源進口全部或部分通過包括強迫勞工或強制童工在內的強迫或強制勞動生產的產品。[4]

無論對勞工問題納入貿易協定的目的做何解讀，一個不爭的事實是，貿易和勞工問題實際上已經日漸聯系緊密，并且在歐美等發達國家的推動下，已經在其所簽署的自貿協定談判中得到了強有力的體現。在這種潮流的引導之下，部分發展中國家在與歐美等發達國家簽署的區域貿易協定中已經接受了勞工議題在區域貿易協定中作為重要的內容進行納入，并且這些發展中國家在與其他國家商簽區域貿易協定的過程中也開始要求納入上述條款。

從中國法律體系來講，“勞工”一詞更多的是以“勞動者”作為對等的替代詞匯。對于勞動者的權利、義務、保護等，在中國目前的法律體系中都有相關的規定，并非屬于空白。從國內法的角度來看，《憲法》作為根本大法，從法律體系的最高位階明確規定了公民的勞動、休息及獲得物質幫助權利；在《憲法》中對勞動者權利、義務以及國家承擔的責任方面都有相關的規定。在《憲法》第42條明確規定，中華人民共和國公民有勞動的權利和義務。國家通過各種途徑，創造勞動就業條件，加強勞動保護，改善勞動條件，并在發展生產的基礎上，提高勞動報酬和福利待遇。勞動是一切有勞動能力的公民的光榮職責。國有企業和城鄉集體經濟組織的勞動者都應當以國家主人翁的態度對待自己的勞動。國家提倡社會主義勞動競賽，獎勵勞動模范和先進工作者。國家提倡公民從事義務勞動。國家對就業前的公民進行必要的勞動就業訓練。同時在專門法領域，在中國目前的國內法律體系下，《勞動法》、《勞工合同法》等對勞動者權利、參加工會組織、禁止雇傭16歲以下未成年人、男女平等、不得歧視等做了更為詳細的規定和處罰規定。《勞動法》第3條規定，勞動者享有平等就業和選擇職業的權利、取得勞動報酬的權利、休息休假的權利、獲得勞動安全衛生保護的權利、接受職業技能培訓的權利、享受社會保險和福利的權利、提請勞動爭議處理的權利以及法律規定的其他勞動權利。第4條規定用人單位應當依法建立和完善規章制度，保障勞動者享有勞動權利和履行勞動義務。第7條規定勞動者有權依法參加和組織工會。工會代表和維護勞動者的合法權益，依法獨立自主地開展活動。第8條規定勞動者依照法律規定，通過職工大會、職工代表大會或者其他形式，參與民主管理或者就保護勞動者合法權益與用人單位進行平等協商。第12條規定勞動者就業，不因民族、種族、性別、宗教信仰不同而受歧視。第13條婦女享有與男子平等的就業權利。在錄用職工時，除國家規定的不適合婦女的工種或者崗位外，不得以性別為由拒絕錄用婦女或者提高對婦女的錄用標準。第15條規定禁止用人單位招用未滿十六周歲的未成年人。《中華人民共和國勞動合同法》第4條規定用人單位應當依法建立和完善勞動規章制度，保障勞動者享有勞動權利、履行勞動義務。并且在第六章“監督檢查”中對國家機關的監督檢查職責、用人單位損害勞動者權利的事項做出了明確的懲罰性規定。

從中國接受與勞工標準相關的國際法實踐看，我國作為國際勞工組織成員，已批準了8個核心公約中的前4個，對于涉及到強迫勞動和自由結社問題的公約尚未批準。對于強迫勞動問題，勞教性質的強迫勞動之所以與國際貿易掛鉤，在強制勞動的環境下勞動者所生產的產品、直接或間接提供的服務，一旦進入國際貿易領域（不管是直接還是間接），其成本升太低，甚至可以忽略不計，這也是發達國家希望將勞工議題作為貿易領域重要議題進行推動的原因之一。技術層面來說，涉及到我國具有勞教性質的強迫勞動（包括刑法和行政法中規定的強迫勞動或類似強迫勞動的相關約定）。2013年，全國人民代表大會通過《關于廢止有關勞動教養法律規定的決定》，廢止1957年8月1日第一屆全國人民代表大會常務委員會第七十八次會議通過的《全國人民代表大會常務委員會批準國務院關于勞動教養問題的決定的決議》及《國務院關于勞動教養問題的決定》、1979年11月29日第五屆全國人民代表大會常務委員會第十二次會議通過的《全國人民代表大會常務委員會批準國務院關于勞動教養的補充規定的決議》及《國務院關于勞動教養的補充規定》，標志著中國實施接近60年的勞動教養制度壽終正寢。[5]但一些立法中雖未明確勞動教養性質的勞工，但具有關聯性，如《全國人大常委會關于嚴禁賣淫嫖娼的決定》（第4點）、《賣淫嫖娼人員收容教育辦法》（第2、6、13條）以及《禁毒法》（第43條）、《禁毒條例》（第42條）所規定的“勞動”和“生產勞動”措施。[6]對于結社自由問題，《憲法》第35條明文規定“中華人民共和國公民有言論、出版、集會、結社、游行、示威的自由”，公民中自然有勞動者，所以從這個意義上來講結社自由是有《憲法》的保證，同時《勞動法》第7條也明確表示勞動者有權依法參加和組織工會。目前，根據中國的現狀，中華全國總工會及其各工會組織成為中國唯一合法的工會組織，并非完全認定公民作為勞動者無法進行結社。

在中國與貿易伙伴簽署的貿易協定中，對勞工標準沒有實質性涉及。中國—秘魯、中國—新西蘭、中國—智利等自貿協定中已經或多或少提到了勞工問題，這些多為在勞動、就業和社會保障領域進行合作的宣誓性和促進合作條款，并沒有過多實質性內容。中國目前是世界第二大貨物貿易國、第二大服務貿易國，中國的貿易利益在很大程度上影響到自身在全球的戰略地位和影響到全球經貿規則的發展。同時需要注意的一個現象就是，中國的勞動力成本優勢正在消失，人力資源的紅利正在減少，正在面臨孟加拉國、印度、越南、印尼等勞動力成本較低的國家競爭，這是一個不爭的事實。相比于中國在國際貿易中的重要地位和中國面臨勞工標準所面臨的緊迫形式，中國在國際貿易協定中勞工標準的締約實踐甚至是討論層面，都是極不相稱的。

三、中國的應對策略

在勞工標準議題的談判中，需要明確以下兩個方面：第一，勞工標準進入貿易領域已經成為不爭的事實，木已成舟，并且成為國際貿易中的道義制高點，需要面對這樣一個事實而不是“視而不見、聽而不聞”；第二，中國勞動力價格的上升，勞動力資源的紅利正在逐步退減，這也是一個不爭的事實。在國際貿易層面，未來在勞工標準上中國可能會成為進攻方而不是目前的防御方，從一個享受勞動力紅利的一方轉變為受勞動力成本劣勢的一方。中國目前已經是國際貿易中最為重要的參與者之一，勞工標準作為一項重要的貿易議題，必然會被納入議程。即便中國不主動納入勞工標準議題，也會在主要貿易伙伴的要求之下被動就該議題展開討論。

首先，中國應當審慎評估勞工標準對中國未來國際貿易的影響。中國的勞動力低成本優勢已經在喪失。勞動力成本的高低對于國際貿易尤其是依賴人工的低端制造業和服務業來講，具有重要意義。勞動力成本的上升和從2001年開始進入老齡化社會有很大的關系，到2015年底中國60歲以上的人口已經占總人口的16.1%，65歲以上的占10.5%。按照國際標準，中國已經進入老齡社會。只是因為中國人口很多，所以老齡化社會對中國經濟的直接影響看起來還沒那么大。[7]但是，隨著老齡化程度的進一步加劇，中國在貿易領域尤其是產品制造業領域的優勢在逐漸遞減。這一點，從大量的國內外生產性企業開始向中國周邊的、勞動力成本更為低廉的印度、孟加拉、越南、柬埔寨、印尼等國家進行轉移就可以看到這種趨勢。中國勞動力成本的上升與周邊這些仍存在巨大勞動紅利的國家相比，將面臨較大的壓力。未來不管在服務業還是制造業方面，這些國家的低成本勞動力（包括對勞動者的保障、工作環境等方面的低成本）未來必然會對中國國際貿易的開展構成壓力，因此在勞工議題上，中國前面面對發達國家在道義制高點上的壓力，后面則在國際貿易成本方面面臨勞動力成本遠低于中國的發展中國家、最不發達國家追趕的壓力。今天美國、歐盟、日本等發達成員在勞動力成本方面所面臨來自中國的壓力和劣勢，和可能在未來也成為中國面臨的壓力，這并非空穴來風。

其次，中國應當進一步擴大在自由貿易協定中與貿易伙伴就勞工標準問題進行實質性的談判。不積極發聲的結果很可能是在后續勞工標準已經日漸成為趨勢而不得不在與貿易伙伴談判的過程中被動納入或通過其他貿易利益交換而不納入，這必然會導致中國面臨被動。對于勞工標準進入貿易協定之中，目前來看已經有成為趨勢的勢頭。發達國家掌握所謂勞工保護的道義制高點，在貿易協定或基于優惠待遇的過程中通過勞工標準來壓制貿易合作伙伴已經成為一種趨勢，并且這種壓力讓很多發展中國家自覺理虧，這恰恰是這種貿易規則的高明之處。例如，美國以孟加拉未滿足勞工保護、改善工作環境等理由至今尚未給予孟加拉普惠制優惠待遇，已經成為限制孟加拉對美貿易出口的重要限制。歐美等發達國家通過勞工標準貿易議題談判，以保障勞工權利為立足點，在很大意義上占據了國際道義高地，且符合國際勞工組織和聯合作等有關重要國際組織基本人權公約的精神。[8]在這方面，中國業已簽署多項國際勞工組織核心公約，并且在制度層面已經取消了勞教，未來在這個方面的進一步阻力相對較小。盡管結社自由方面與國際勞工組織的規定仍然有一定的差距，但并不是說在中國的勞動者無法進行結社，這方面改進還存在空間并需要政治上的決斷。但不管如何，中國在勞工標準議題方面，不應該過多回避，這是中國遲早要面對并且需要認真予以解決的問題。

對于目前與貿易紀律相關的絕大部分勞工標準來看，中國并沒有過多政治或法律體制上的壓力。需要特別之處的是，2013年，全國人民代表大會通過《關于廢止有關勞動教養法律規定的決定》已就強制勞動等方面為在內貿易領域的規則談判掃除了重大障礙，未來中國在勞工標準方面不宜繼續躲在幕后。在目前WTO尚未就勞工議題進行紀律討論的前提下，中國應在該議題方面顯示相應的靈活性，積極在區域貿易協定層面就勞工標準問題開展實質性的談判，積極表達自身的關切，參與貿易規則的制定而非一味躲避。

四、結論

發達國家甚至是在發展中國家參加的、發達國家所主導的國際貿易協定中，勞工標準已作為一項議題在進行廣泛討論。以TPP協定為例，其中制定了全面的勞工標準貿易紀律，這是一個重要信號，未來很可能相關的貿易紀律會沿著這個方向進行推進，即便在未來的貿易紀律制定過程中不會全面照搬，也會作為重要的參考，發揮其“標桿”作用。鑒于TPP協定中對勞工標準規則的發展以及“書寫21世紀貿易規則”的重要性，對非TPP協定成員也將會產生重大影響。

中國目前至今尚未就勞工標準貿易規則方面形成表征自身立場的文本。區域或多邊層面沒有正式立場文件，這恰恰說明當前在這方面工作的欠缺。中國真正需要做的是根據目前勞工標準紀律最新的發展方向，結合當前正在進行的國內改革，對中國未來在貿易規則談判中的立場進行研判，同時研究如何更好維護自身利益的解決方法而不能放任勞工標準貿易規則繼續在缺少中國聲音和表達利益訴求的“真空環境”中放任運行，要在勞工標準貿易紀律方面發出自己的聲音，如果中國不發出自己的聲音，表明自己的立場，一旦這種紀律形成廣泛共識或普適性的紀律，可能中國將面臨更大的壓力，形成現實中“二次入世”一樣的局面。

【注 釋】

[1] 涂永前.TPP協定勞動條款及其對我國勞動法治完善的啟示[j].社會科學家，2015.125.

[2][6][8] 王演兵.美歐主導的新興多邊貿易協議勞工問題及其應對[j].湖南農業大學學報，2017.2.1.

[3] TPP協定，第19.4條.

[4] TPP協定，第19.6條.

[5] 中國中央人民政府網站：全國人大常委會關于廢止勞動教養法律規定的決定，http：//www.gov.cn/jrzg/2013-12/28/content_2556412.htm.最后訪問時間：2017.1.9.

[7] 王洛林.關于“一帶一路”的若干問題[j].國際商務研究，2016.4.

【作者簡介】

馬加英（1985-），山東青州人，中央民族大學法學碩士.

馬加欣（1996-），山東青州人，魯東大學律師學院2014級本科生.