農村集體產權治理困局亟待破解

陳小嫦 毛宗福

【摘要】農村集體產權治理一直是農村基層工作重點，隨著農村經濟放緩，集體產權流轉增多、勞動力大量流失，集體產權治理難題更加突出。突破治理困局需對基層權力主體進行調整，完善農村“三權”分置與整合效應，實現多元共治，加速農村基層社會治理轉型。

【關鍵詞】農村 集體產權 治理困境 破解途徑 【中圖分類號】F3 【文獻標識碼】A

農村集體產權管理一直是我國地方政府與村委會之間主要矛盾分歧根源，制約了地方農村建設和經濟發展。為促進農村經濟發展，需要徹底解決農村集體產權糾紛困局，為新一輪農村經濟改革提供契機。

破解“農村集體產權”治理困局是農村經濟改革的首要條件

隨著農村剩余勞動力大量進城務工，土地流轉不斷增多，原有的農村土地政策缺乏對土地流轉法律保護，使農村土地使用權、承包權、經營權三者間缺乏詳細有效的法律保障，導致土地承包流轉糾紛時有發生，農村集體產權制度亟待改革。2016年，中央下發的完善農村“三權”分置辦法意見，要求不斷完善三權分置，通過落實集體所有、穩定農戶承包、放開土地經營權，發揮“三權”獨立和整合效應，理清層次，進一步細化農村土地承包權、經營權，在保護農民產權收益基礎上，確保農戶與集體土地承包關系長期不變。

農地流轉治理涉及集體產權、農民土地承包經營權，為防止土地兼并加大農村貧富差距，原土地政策規定農戶不能轉包集體土地。但隨著農村人口大量流失，產權制度早已不適用當下農村經濟發展。農村集體產權治理就是為了解決盤活土地閑置這一現實問題，以市場化形式轉讓土地經營權，發揮市場調節作用。通過合理利用農村土地、勞動、生產資源配比，不斷提高土地產出率，全面提升農村經濟競爭力和農民生活水平。按照新“三權”管理辦法，放寬土地經營權，有助于農地規模開發經營、提高農地產出比效益。

農村集體產權治理中增加對農村土地承包經營流轉支持，就是想通過土地流轉增加農民集體產權收益，以市場化經營解決人地分離矛盾。農村土地一直是農民生活經濟收入的保障來源，隨著國家發展社會格局改變，農地產權已難以應對農民生活、醫療、養老需求，原有農村集體產權嚴重制約農村土地經濟效益功能，對農村集體產權治理刻不容緩。在市場經濟協調下，大量農村剩余勞動力外出務工，常年游走于城鄉之間，受收入制約，大部分農民工無法在城市定居，而農村有限的土地無法滿足其生活需求。農村集體產權改革的目標就是要盤活農村集體資產，使農民“三權”實現“三變”。以“資金變股金、農民變股東、資源變資產”形式激活農村現有資源市場，以保障農民持續有效增加收入，同時加大對農村基礎設施建設投資，完善農村公共設施。從基礎設施上縮小城鄉差別，吸引農民回流發展，有效提高農村基礎治理效能。

農村集體產權治理的現實困境

農村基層管理能力減弱。農村體制改革自改革開放之初至今不斷調整從未間斷，但整體框架管理格局依舊，鄉鎮主導與農民自治權管理之爭矛盾依舊沒有得到有效緩解。近年來隨著稅費改革、農村人口流失加劇，導致參與村委會公共事務人員大幅減少，基層政府對村委會控制影響加劇，村民自治組織行政化趨勢增強，農民參與民主選舉、決策、監督意愿減弱。一些農村村委會難召開，村委選舉競爭激烈，村務缺乏透明度，自治權與行政權存在沖突。這些治理亂象導致村民社區自治受外來力量影響經常變動缺位，基層集體利益治理陷入困境。在上層行政力量對農村基層組織控制力增強情況下，村民組織自治陷入被動，減弱了基層治理效果。

農村基層對集體產權缺乏有效管控。集體產權的存在意義在于能夠為農村人口生活提供根本保障，但這種保障并未在實際生活中體現，更缺乏法律維護，往往僅存在觀念和名義上過于模糊空洞。這種產權模糊為鄉鎮政府介入村民議事提供契機，有意識地擠壓村民組織自主空間，分散減弱了農民組織自身對集體產權影響。雖然隨著社會發展農民對民主、財產保護意識增強，但由于國家對農村集體產權隱性控制狀況仍存在，集體產權空洞化現象仍未從根本改變，農村集體產權效率增長緩慢，導致農村集體產權治理產生停滯和萎縮現象。

農村集體產權治理困局如何破解

對農村集體產權進行重新定位。有效解決農村集體產權治理難題，首先要對原本模糊的集體產權進行清晰定位，理順集體產權多元主體利益分配，減少產權結構內部矛盾摩擦，構建完善集體產權治理結構。當前我國早已完成以工業為主的社會經濟體制改革，城鄉經濟反差較大，為加快新農村建設激發農村經濟活力，國家進一步放寬了對農村集體產權控制。主要體現在農村集體產權中的土地承包權和經營權進行解綁分離，土地經營權可通過市場經濟調控進行流轉以增加經濟價值，對農村集體產權重新定位確權到戶，降低地方鄉鎮政府對農村集體產權干預。農村集體產權的重新定位有效解決當前農村集體產權出現的諸多問題矛盾，對解決土地糾紛具有重要意義，使農村基層社會權利結構更趨合理。

積極推動農民民主權利意識。當前農村人地分離、空巢老齡化日趨嚴重，農村人口大量流向城市，這種現狀加劇了本由村民自治的農村集體產權，被村委會少數人接管。在新一輪農村集體產權改革中，要增加農民產權意識，激發農民保護、參與村組公共活動熱情，從根本上改變農村集體產權治理。通過走市場化道路，細化農村集體產權中承包、經營權，更加規范農村土地產權流轉力度，增加農民在產權上的收益，吸引有能力在農村創業發展的農民人才回歸。農村人才回流有助于參與農村公共事務和民主決策，增加農民民主參政意識，有助于農村集體產權新政被村民接受盡快落實，使農村集體產權劃定更加明晰化，有助于破解農村集體產權治理困局。

推動地方政府職能由管理型向服務型轉變。地方政府在新一輪產權變革之前，多以管理者身份介入農村集體產權治理，隨著農村集體產權由原來農戶間流轉轉變為企業和農戶，集體產權規模流轉加大，地方政府往往以中間人身份介入，出于引資和政績考慮，政府部門在集體產權流轉中往往偏袒企業，或對土地流轉資金進行截留、挪用，或無視流轉雙方承包合同隨意變更，造成農民合法權益受到侵害。農村集體產權治理目的就是為了讓集體資源變資產，維護、增加農民財產收益，因此政府要在農村集體財產流轉過程中承擔更多責任和義務，切實履行服務職能，這需要地方政府轉變管理思維，注重服務意識，積極為企業和農戶搭建集體產權流轉交易平臺，建立公正合法流轉規則、機制，將政府由傳統管理職能向現代服務職能轉變。

建立集體產權“多元共治”治理機制。集體產權變革之前，農村長期實施地方行政單向對集體產權一元化治理模式，農民利益得不到有效保護。集體產權變革之后，農民切實感受到承包與經濟價值的密切關系，民主權利意識增強。集體產權中土地、山林等使用權流轉對象發生改變，眾多非本村業戶作為產權經營成為利益相關方進入村屯內部，作為集體產權相關方有了對村屯集體產權重大事項參與要求，給村莊經濟事務帶來新的變數和壓力。基礎鄉鎮政府對增多的農村集體產權事務早已力不從心，農村事關集體事務面臨更大壓力。為破解農村集體產權治理困局，要實施“政經分開”剝離“兩委”對集體資產管理職能，由村集體組織主管，最終形成基層政府、村委會、村民、產權經營組織和個人多元治理下的農村集體產權新格局，以此深化農村集體產權改革，加速農村基層社會治理轉型。

（作者分別為武漢大學健康學院講師；武漢大學健康學院教授）

【參考文獻】

①吳光毅、胡尊讓：《試論農地流轉背景下鄉村治理的優化》，《西北農林科技大學學報（社會科學版）》，2016年第1期。

②王征兵：《論新型農業經營體系》，《理論探索》，2016年第1期。

③姜玉欣、王忠武：《我國鄉村治理的趨勢、問題及其破解路徑》，《理論學刊》，2016年第6期。

責編/張蕾 美編/楊玲玲