慈善組織參與社會救助的困境及對策

宋忠偉

【摘要】一直以來，我國慈善組織通過籌集慈善物資、開展慈善項目、傳播慈善理念等方式，在教育、醫療、扶貧等領域積極開展社會救助活動，取得了很多成績，也面臨一些發展困境。應健全慈善組織參與社會救助的相關法律法規，建立協調機制，加強慈善組織自身能力建設，完善監督體系，促使其在社會救助中發揮積極作用。

【關鍵詞】慈善組織 社會救助 資源依賴 【中圖分類號】C913.7 【文獻標識碼】A

慈善組織參與社會救助不可或缺

社會救助是社會保障體系中最基本的制度，是民生保障和脫貧攻堅的一道安全網。作為社會的安全閥和減震器，社會救助受到世界各國的普遍重視，而慈善組織參與社會救助已成為世界范圍內的共識。我國2014年2月21日發布的《社會救助暫行辦法》明確提出，要鼓勵引導社會力量參與社會救助。當前我國經濟進入新常態，增長速度換擋期、結構調整陣痛期、前期刺激政策消化期三期疊加，經濟和社會結構深刻調整，社會救助壓力陡增，此時推進慈善組織參與社會救助，具有積極意義。

資源依賴理論認為：作為一個組織，不可能擁有達成目標所需的一切資源條件，組織對外在環境的依賴是不可避免的。資源依賴理論的主要觀點有兩個：一是組織具有外在限制，組織會對外在環境中擁有重要資源的其他組織的需求作出回應；二是組織具有外部依賴，為了確保組織的存在和運轉，需要盡可能地管理組織對外在環境的依賴情況。在社會救助上，無論是政府還是慈善組織，都不可能擁有承擔社會救助供給的全部資源，需要通過吸收、引進、借助彼此擁有的資源來實現社會救助的目標與使命。一直以來，我國慈善組織通過籌集慈善物資、開展慈善項目、傳播慈善理念等方式，在教育、醫療、扶貧等領域積極開展社會救助活動，取得了很多成績。相對于政府，慈善組織在參與社會救助方面，物資內容更豐富，信息來源更加準確，方法措施更加靈活，應急反應更快捷，具有獨特的優勢作用，是當前我國構建功能完善、統籌銜接、務實管用、兜底有力的社會救助體系不可或缺的一支力量。

當前我國慈善組織參與社會救助，在法律法規、協調機制、組織自身以及監督管理上面臨困境

法律法規困境。一直以來，我國沒有專門的社會救助法和慈善組織法，更沒有慈善組織參與社會救助的針對性法規制度。2016年9月實施的《中華人民共和國慈善法》是我國慈善領域立法的一大進步，但其對于慈善組織參與社會救助，也只有原則性的表述，對于運行模式、程序流程等沒有具體化的規定。在慈善組織領域，社會團體、基金會、社會服務機構作為慈善組織的三個法人組織形式，仍然以《社會團體登記管理條例》《基金會管理條例》《民辦非企業單位登記管理暫行條例》等行政法規為主線，立法層次屬于行政法規及以下，在強制力和規范力方面都顯得相對較弱，無法為慈善組織參與社會救助提供充分的法律保障。

協調機制困境。在社會救助方面，政府部門和慈善組織缺少合作，多數情況下是各自為戰，依靠自己的信息和資源為弱勢群體提供救助，沒有相應的協調機制。政府和慈善組織溝通不暢，導致無法有效取長補短、形成整體性效應。即便是各個慈善組織之間也缺乏協調合作，往往是各做各的，相關資源、信息無法共享。從而出現某些救助對象由于具備一些特征而獲得政府和慈善組織的重復性救助，另一些救助對象由于不具備某些特征而很難獲取救助的現象，造成救助資源浪費、救助覆蓋面偏低。

組織自身困境。我國慈善組織起步較晚，一些組織在內部治理、財務管理、人才培養等方面缺乏有效的管理制度，自身能力不強，難以較好地參與社會救助。志愿失靈理論告訴我們，慈善組織本身就具有四個缺陷：資源獲取方式特點決定的慈善不足，服務于特定群體產生的特殊主義，控制著慈善資源的人帶來的非民主化“家長式”作風，難以吸引專業人才加入導致提供服務的業余性。這些問題一方面導致政府對這些慈善組織不信任，影響雙方的協調合作；另一方面使得社會對慈善組織認可度不高，造成慈善組織籌資困難，影響社會救助活動開展。

監督管理困境。從政府監督上看，九龍治水式的多頭監管，往往容易導致監而不管、空頭監管。登記管理機關、業務主管單位、審計部門等對慈善組織參與社會救助都負有監管責任，但在現實中卻存在職責不清、責任不明等問題，導致政府監督不到位。由于慈善組織參與社會救助涉及的善款募捐、資金運作、慈善支出等都處于不完全透明狀態，外界較難獲取相關信息，導致社會監督無路徑。近些年發生的慈善組織募捐丑聞，暴露了監督管理方面存在的問題，影響了慈善組織參與社會救助的公信力。

完善我國慈善組織參與社會救助機制，發揮其積極作用

健全慈善組織參與社會救助的相關法律法規。當前我國相關的法律法規制度呈現碎片化、零散化現象，需要通過頂層設計進一步健全法律法規、完善相關制度來系統化解決，建立更加積極的慈善組織參與社會救助的政策法規體系。應盡快出臺《社會救助法》，在法律上明確慈善組織參與社會救助的條件、程序、運行規范等，為慈善組織參與社會救助提供法律指南和依據。應適時出臺《慈善組織管理法》，理順慈善組織登記管理體制，提升立法層次，使慈善組織登記注冊、業務開展、監督執法等規范化、法制化，增強慈善組織社會公信力。出臺《慈善組織參與社會救助實施辦法》，明確慈善組織參與社會救助的權益和職責，提升可操作性。

建立慈善組織參與社會救助協調機制。服務型政府是現代政府發展的歷史方向，也是人民政府的必然要求。要進一步深化行政體制改革，推進政府職能不斷轉變，本著建設服務型政府的理念，科學定位政府與慈善組織在社會救助中的角色。政府與慈善組織在提供社會救助中擁有不同的優勢資源，政府應通過系列舉措，建立慈善組織參與社會救助的協調機制，搭建雙方資源交流平臺，通過救助資源共享，充分發揮優勢資源作用。在實踐中，以政府救助為主，慈善組織救助為輔，充分發揮政府部門的主導牽頭作用，建立和完善社會信任機制、信息共享機制、公共對話機制、公共承諾機制，釋放和拓展慈善組織的自主性空間，激發慈善組織參與社會救助的積極性。由政府提供政策支持和項目資金補貼，通過信息共享、部門聯動、項目協作等方式，把適合慈善組織提供的救助服務以采購、承包、委托等形式轉移給慈善組織承擔，合理調配資源，促進信息共享，實現政府與慈善組織優勢互補，降低救助成本，提高救助效率。

加強慈善組織自身能力建設。只有慈善組織能力提升，才能為社會救助事業注入更大的能量，才能使整個社會救助之河水源滾滾、川流不息。相對美國和英國較為成熟的慈善組織發展，我國慈善組織起步較晚，一些慈善組織自身能力不足，限制了其參與社會救助的效率和效能。慈善組織應注重加強自身能力建設，開拓資金來源渠道，提高資金籌集能力，防止出現救助資金不足現象；完善內部治理結構，以章程為核心，健全科學民主決策機制，防止“家長式”作風；規范財務管理制度，科學設立賬目明細，使社會救助經費收支公開透明；優化人才隊伍素質，定期開展培訓，提高社會救助專業化水平。

完善慈善組織參與社會救助監督體系。加強政府部門的行政監督，世界上許多國家都設有專門的機構負責本國慈善組織的監督。建議立足我國國情，搭建民政部門監管為主，相關行業主管部門、財稅審計部門為輔的聯合行政監管體系，多渠道、多層次對慈善組織進行監管。加強社會監督力度，一方面，搭建新聞媒體、第三方評估機構和服務對象滿意度評價“三位一體”的監督體系；另一方面，加強信息公開，搭建慈善組織參與社會救助信息公開平臺，讓社會救助相關運作透明化，接受社會各界的監督和評議。加強慈善組織自律監管，建立慈善組織內部質量控制和財務公開制度，推動慈善組織行業自律、相互監督，從組織內部有效監控慈善組織社會救助行為。

（作者為北京航空航天大學公共管理學院博士研究生）

【參考文獻】

①張卓元、吳敬璉、厲以寧：《政府職能轉變與政府治理轉型》，廣州：廣州經濟出版社，2015年。