社會養老保障何以走向“整合化”

許秀文

【摘要】目前，我國社會養老保障體系呈現出“碎片化”的格局，城鄉二元分割、多軌制并行的現象較為突出，養老保障的可持續性較低，這將對社會結構的穩定造成一定的影響。因此，我們應重視解決養老保障中的“碎片化”問題，完善頂層設計，明確各級政府及社會部門應承擔的責任，加強對社會養老的財政支持，推動社會養老保障走向“整合化”。

【關鍵詞】養老保障 碎片化 整合化 【中圖分類號】D57 【文獻標識碼】A

社會養老保障體系的完善是國家和諧穩定發展的重要基礎，在應對人口老齡化、滿足人民群眾對美好生活的需要、促進經濟發展等方面具有積極意義。現階段，我國城鎮養老保障體系已逐步完善，但農村地區的養老水平相對滯后，這使得我國養老保障體系呈現出一定的“碎片化”格局，阻礙了城鎮化的推進，影響著我國和諧社會的構建。為此，相關主體需基于我國養老保障體系的發展現狀，針對“碎片化”格局中存在的突出問題，以“整合化”手段不斷完善社會養老保障體系。

我國社會養老保障體系尚處于探索發展期

近年來，我國參保人數不斷增長，截至2006年末，全國養老保險參保人數僅為18649萬人，而截至2016年末，全國養老保險參保人數已達到88777萬人。同時，對于在職工作人員，我國已經基本實現了社會養老保障的全覆蓋；對于社會流動人員，社會養老保障也正在逐步普及。

當前，我國社會養老保障體系尚處于探索發展期，由于制度不夠健全，有一部分群眾選擇放棄養老保險。棄保的主體主要有以下幾類：一是下崗職工、無業人員；二是私人小型企業的職工；三是農民工；四是工作不穩定的務工人員。上述四大群體大都是社會弱勢群體，他們或是由于個人收入較低而被動棄保，或是由于對養老保險缺乏信心，對繳納保險的預期收益持悲觀態度而主動棄保。上述現象的出現，勢必會對我國社會養老保障體系的發展造成一定的影響。

此外，社保體系總體呈現出“碎片化”特征，這種“碎片化”主要表現在以下兩個方面：一是覆蓋面較窄，享受社保的人數有限，社保項目亟待擴充；二是公平性相對缺失，城鄉之間、機關事業單位與普通企業之間具有不同的養老保障體系。

社保體系“碎片化”的三大表現形式

一是城鄉社保二元分割。在社保覆蓋方面，一方面，城鎮社會養老保障體系較為多樣化，而農村的社會保障項目較為單一；另一方面，在已有的社會保障項目中，二者也存在著一定的差異。截至2016年末，基本養老保險覆蓋了我國近65%的人口，參保人數達到了8.88億，城鎮職工基本養老保險參保率達到80%，而農村基本養老保險參保率不足50%。在保障金的繳納及領取方面，農村地區的養老保障支出明顯低于城鎮。此外，城鎮養老保障體系的運行管理水平已較為成熟，服務質量也較高，而農村地區養老保障尚處于初級發展階段，專業化的管理體系尚未形成，管理重復、空白等現象仍然存在，服務質量也相對較低。

二是機關事業單位與企業雙軌并存。機關事業單位與企業養老保障體系仍然存在雙軌并存的現象，二者在養老保障方面具有較大的差異。首先，長期以來養老金統籌繳納方面差異較大，企業職工的養老保險一般由企業承擔20%，職工個人承擔8%；而機關事業單位工作人員的養老金則由國家和單位共同承擔，個人無需繳納相關費用。2015年，《國務院關于機關事業單位工作人員養老保險制度改革的決定》開始頒布實施，宣告了養老待遇“雙軌制”正式終結。但時至今日，各省市對該決定的實際執行情況并不一致，真正實現養老金并軌仍任重道遠。其次，在養老金領取方面，企業職工的養老金代替率約為50%，而機關事業單位工作人員則達到90%，這與我國養老保障制度改革滯后存在較大關聯，也影響著社會養老保障體系的完善。

三是社保統籌層次較低，異地轉移困難。社保統籌層次較低主要表現為不同地區的社保管理各自為營，難以實現社保的轉移接續。雖然目前國家已出臺相關規定，允許社保轉移，但由于相關制度不夠完善，社保異地轉移的實際落實仍然面臨著一些困難，這會對社保的可持續性發展造成一定的影響。因此，十九大報告提出，要“全面建成覆蓋全民、城鄉統籌、權責清晰、保障適度、可持續的多層次社會保障體系。全面實施全民參保計劃。完善城鎮職工基本養老保險和城鄉居民基本養老保險制度，盡快實現養老保險全國統籌。完善統一的城鄉居民基本醫療保險制度和大病保險制度”，這為我國社會養老保障指明了未來發展的方向。

社會養老保障如何由“碎片化”走向“整合化”

社會養老保障由“碎片化”走向“整合化”，首先應加強中央調控、完善頂層制度設計。隨著我國經濟的不斷發展，國家應承擔養老保障管理的重要責任，通過加強調控、完善各項制度，著力實現社會養老保障體系的公平。第一，完善養老保障制度目標設計，重視將基層實踐與頂層設計相結合。國家應完善養老保障的相關制度，逐步消除養老保障中的身份限制，以覆蓋面廣、無歧視、可持續性強為養老保障發展的重要目標。第二，正確看待養老保障中的雙軌制問題，逐步實現雙軌并行。在并軌的過程中，應不斷整合、優化各項養老體制，提高養老保障的可持續性。國家應加強對并軌過程的統籌管理，推進養老保障體系的多層次、多元化發展，避免并軌中出現“一刀切”等問題。第三，逐步提高養老保險的統籌層次，實現養老保障的全國統籌，打破不同地區之間的養老保障壁壘。一方面，國家應逐步制定統一的養老保障改革機制，制定差異化的養老保障體系，實現各地區養老保障的統一發展。另一方面，國家應加強對各地區養老金繳納、領取人數的動態監控。同時，還應實現養老金繳納年限的靈活化分段設置，多繳多得，少繳少得，為人們提供更多選擇，進一步減少退保現象。

其次，要明晰各級政府和社會各界所承擔的責任。在解決養老保障“碎片化”問題的過程中，應做到分工明確。各級政府主要承擔宏觀規劃、管理的職責。政府不僅應重視對養老保障的統籌管理，還應著力維護不同地區養老保障的公平性；地方政府應積極響應、落實國家關于養老保障的相關政策，制定有針對性的養老保障標準，切實推動本地區養老保障體系的完善。此外，社會各界力量應明確自身所承擔的職責，企業應積極承擔為員工繳納養老保險的責任。

再次，要加強財政支持，促進經濟協調發展。養老保障體系的構建過程，實質是社會資源的再分配過程。我們要不斷充實社會資源，加快經濟發展，為養老保障提供財政支持。其一，政府應平衡不同代際之間的利益，使養老保障以及其他社會保障共同發展，加大對養老保障的財政補貼，提高養老保障的財政支出比例。此外，我們還應積極借鑒發達國家的先進經驗，對養老基金進行增值管理。同時，還應著力構建強有力的監督體系，加強對養老基金使用情況的監管。其二，政府應重視提高中低收入者的收入，控制物價水平，保證居民收入與物價水平基本一致，促進經濟的穩定發展。其三，加快職業福利、慈善事業的發展，逐步完善商業養老保險體系，實現養老保障的主體多元化、路徑多層次。

（作者為河北師范大學法政與公共管理學院副教授）

【參考文獻】

①孟榮芳：《“碎片化”：社會基本養老保障制度發展中的迷思》，《社會科學研究》，2014年第5期。

②趙曉芳：《社會保障碎片化：危害、成因與彌合路徑》，《中共福建省委黨校學報》，2013年第2期。

③蘇小燕：《鄉村旅游精準扶貧的創新路徑——基于社會保障理論的思考》，《地域研究與開發》，2017年第2期。