自貿(mào)區(qū)是政策高地和制度創(chuàng)新突破口
——專訪上海交通大學(xué)凱原法學(xué)院教授、亞洲法律中心主任胡加祥

特約記者 / 張韻

設(shè)立第三批自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)是國家構(gòu)建開放新格局的一項(xiàng)重大戰(zhàn)略舉措。在掛牌一周年之際，7大自貿(mào)區(qū)在將經(jīng)驗(yàn)復(fù)制推廣的同時(shí)，正醞釀列新一輪改革開放創(chuàng)新的任務(wù)清單。

從保稅區(qū)到自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)，再從自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)到未來的自由貿(mào)易港，投資、貿(mào)易、金融、政府職能上不斷突破，推動(dòng)形成中國對(duì)外開放新格局。那么，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)過去制度創(chuàng)新的成果如何？又存在哪些發(fā)展瓶頸？未來如何展開新的實(shí)踐？記者專訪了上海交通大學(xué)凱原法學(xué)院教授、亞洲法律中心主任胡加祥。

“它們不是稅收的洼地，而是政策的高地?！倍嗄陞⑴c上海自貿(mào)區(qū)建設(shè)課題論證和分析的胡加祥教授如此定義，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的特點(diǎn)就是給制度創(chuàng)新一個(gè)施展的空間和舞臺(tái)。

“法不禁止皆可為”本質(zhì)是鼓勵(lì)創(chuàng)新

記者：如何看待中國自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)在制度創(chuàng)新上的貢獻(xiàn)？剛滿一周年的第三批自貿(mào)區(qū)有何特點(diǎn)和成效？

胡加祥：首先需要避免社會(huì)上一種普遍的認(rèn)識(shí)誤區(qū)。作為政策的試驗(yàn)地，自貿(mào)區(qū)與以往的深圳、珠海、廈門等七大經(jīng)濟(jì)特區(qū)不同，不是靠稅收優(yōu)惠來吸引國內(nèi)外的投資貿(mào)易，它主要的目的是簡化行政審批手續(xù)。

然后再看目前為止中國的11個(gè)自貿(mào)區(qū)，它們?cè)谡w上服務(wù)于國家制度創(chuàng)新的總目標(biāo)，同時(shí)每個(gè)自貿(mào)區(qū)都有各自的側(cè)重。比如多個(gè)自貿(mào)區(qū)本身也都擔(dān)負(fù)著直接與“一帶一路”建設(shè)進(jìn)行對(duì)接的任務(wù)。

福建、廣東自貿(mào)區(qū)主要通過“21世紀(jì)海上絲綢之路”加強(qiáng)與沿線國家的經(jīng)貿(mào)對(duì)接力度；河南自貿(mào)區(qū)以打造多式聯(lián)運(yùn)國際物流中心為目標(biāo)，在航空方面的制度創(chuàng)新會(huì)成為重要的發(fā)展方向；重慶自貿(mào)區(qū)聚焦建設(shè)“一帶一路”和長江經(jīng)濟(jì)帶的互聯(lián)互通樞紐，不斷拓展中歐班列是其制度創(chuàng)新的重要目標(biāo)；而四川、遼寧自貿(mào)區(qū)則是在帶動(dòng)國內(nèi)西南、東北地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和對(duì)外開放任務(wù)上施展創(chuàng)新抱負(fù)。

而獨(dú)具特色的浙江自貿(mào)區(qū)，因若干個(gè)島嶼形成的天然屏障，使得油品企業(yè)快速集聚，成為成品油等油類戰(zhàn)略儲(chǔ)運(yùn)基地，在探索保稅油跨關(guān)區(qū)直供、保稅燃油加注“一口受理”平臺(tái)等制度創(chuàng)新上發(fā)揮作用。

總而言之，自貿(mào)區(qū)不是稅收的洼地，而是政策的高地。

中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)

記者：那么自貿(mào)區(qū)又在全國制度創(chuàng)新、法律完善中扮演怎樣的角色？

胡加祥：比如“負(fù)面清單”是自貿(mào)區(qū)成立的一個(gè)最大的貢獻(xiàn)，它的貢獻(xiàn)在于一種觀念的轉(zhuǎn)變，可以說是“法不禁止皆可為”的典型代表。自貿(mào)區(qū)設(shè)立的創(chuàng)新之處就在于現(xiàn)在做的很多事情，是目前法律還沒有修改之前不允許做的，目標(biāo)是去突破現(xiàn)有制度的束縛，當(dāng)然這種突破不是想干就能干，首先需要征得國家有關(guān)部門的同意。

在2013年上海自貿(mào)區(qū)設(shè)立之后，全國人大就專門授權(quán)上海自貿(mào)區(qū)暫停實(shí)施“三資企業(yè)法”若干條款的法律規(guī)定，可以看出自貿(mào)區(qū)的制度創(chuàng)新也在立法層面得到保障。

當(dāng)然，更多的還是一些行政管理上的規(guī)定，比如在市場準(zhǔn)入方面，自貿(mào)區(qū)可以通過國務(wù)院各部委許可以后先開一個(gè)口子，在自貿(mào)區(qū)內(nèi)先行先試，如果試行成功了，就可以把這些限制在全國層面逐步取消，這樣就打開了這個(gè)市場。

所以現(xiàn)在自貿(mào)區(qū)的一個(gè)主要的特點(diǎn)就是給政策一個(gè)施展的空間和舞臺(tái)。

金融創(chuàng)新就像“戴著枷鎖跳舞”

記者：從細(xì)分領(lǐng)域來看，比如跨境雙向人民幣資金池、設(shè)立FT賬戶是自貿(mào)區(qū)的重要?jiǎng)?chuàng)新成果，您如何評(píng)價(jià)目前國內(nèi)自貿(mào)區(qū)范圍內(nèi)的金融制度創(chuàng)新？

胡加祥：中國自貿(mào)區(qū)主要有三個(gè)區(qū)塊在進(jìn)行金融創(chuàng)新，上海和深圳是最有條件的。但現(xiàn)在的金融制度創(chuàng)新存在無法突破的根本性問題。

因?yàn)樗鼉H僅是在自貿(mào)區(qū)這么一個(gè)小小的范圍里面做實(shí)驗(yàn)，幾年開放下來可能確實(shí)沒有發(fā)現(xiàn)外資進(jìn)入存在什么太大的風(fēng)險(xiǎn)，但想要在全國層面做到金融開放，單從人民幣資金池看是沒有可比性的，這個(gè)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)我們誰都無法預(yù)料。

要是盤點(diǎn)一下上海自貿(mào)區(qū)這幾年的發(fā)展積累，相對(duì)于當(dāng)初設(shè)立的幾個(gè)目標(biāo)，應(yīng)該說金融領(lǐng)域改革的成績是最不盡如人意的，但這個(gè)不怪上海，這就是整個(gè)國家現(xiàn)有的金融體制的問題。

記者：那么以新加坡、香港、上海三個(gè)亞洲金融中心為例，如何去平衡國際金融中心建設(shè)當(dāng)中制度創(chuàng)新和風(fēng)險(xiǎn)防控之間的關(guān)系？

胡加祥：從亞洲金融中心而言，之所以說成績不盡如人意，一個(gè)很重要的原因是，一切的改革創(chuàng)新的最終目的是將經(jīng)驗(yàn)復(fù)制推廣到全國范圍，而金融是全國的一盤棋，不可能給上海一個(gè)單獨(dú)的金融區(qū)域。

具體來說，內(nèi)地用的還是人民幣結(jié)算，而上海不可能像香港有自己發(fā)行的貨幣和一套金融管理體制。雖然上海自貿(mào)區(qū)給人民幣結(jié)算劃定一個(gè)資金池，但這個(gè)資金池里的金額和整個(gè)金融系統(tǒng)是隔開的，也就是說整個(gè)內(nèi)地資金的資本市場還是很僵硬。

上海自貿(mào)區(qū)要建設(shè)金融中心，和香港、新加坡有一個(gè)本質(zhì)的區(qū)別，一個(gè)形象的比喻是“戴著枷鎖跳舞”。上海自貿(mào)區(qū)目前擁有的金融制度創(chuàng)新，無法撬動(dòng)我們整個(gè)國家的金融體制。

所以，下一步金融制度改革，就像中國的經(jīng)濟(jì)不可能一口吃成胖子一樣，要一點(diǎn)點(diǎn)地去完善。

改善“叫好不叫座”的投資貿(mào)易環(huán)境

記者：在市場準(zhǔn)入方面，外商投資有“負(fù)面清單”等，您如何看待目前投資領(lǐng)域的制度創(chuàng)新？

胡加祥：剛才說到負(fù)面清單對(duì)自貿(mào)區(qū)最大的貢獻(xiàn)是一種觀念的轉(zhuǎn)變，反過來說，負(fù)面清單對(duì)行政機(jī)關(guān)是有壓力的。因?yàn)樵趪H上的通行做法是清單的內(nèi)容只能越減越少，所以會(huì)迫使行政手續(xù)要越來越簡化，市場要越來越開放。

從自貿(mào)區(qū)這幾年的實(shí)踐來看，在吸引外資方面只能用“叫好不叫座”加以概括。

原因是一方面外商投資人進(jìn)入中國市場目的是沖著利潤去的，從這個(gè)層面上說，哪怕自貿(mào)區(qū)手續(xù)再簡便，進(jìn)來以后發(fā)現(xiàn)投資辦廠沒享受到投資優(yōu)惠，對(duì)企業(yè)就沒有什么吸引力。

另一方面，我國的不同地區(qū)行政辦事效率不一樣，例如浙江的“最多跑一次”在全省推廣，那么不在自貿(mào)區(qū)的企業(yè)辦事也非常簡便了，甚至在辦公點(diǎn)的選擇、人才的招聘上更方便優(yōu)惠，那么自貿(mào)區(qū)又憑什么去吸引外資。

我們看到自貿(mào)區(qū)的新增企業(yè)注冊(cè)數(shù)年年攀升，按照這個(gè)邏輯去推斷，未來新增企業(yè)的數(shù)量增長會(huì)放緩，所以不要被表面上的一些數(shù)字所迷惑了，自貿(mào)區(qū)的發(fā)展這幾年固然有長足的進(jìn)步，但也會(huì)存在一些只占坑、不開業(yè)的企業(yè)數(shù)量。

記者：下一步要繼續(xù)推進(jìn)制度創(chuàng)新，在國際貿(mào)易領(lǐng)域?qū)嵺`方面您有哪些建議？有沒有需要重點(diǎn)制度改革的領(lǐng)域？

胡加祥：目前沒有，我覺得這是一個(gè)實(shí)踐的過程，完全是自下而上的，發(fā)揮的是地方政府和相關(guān)機(jī)構(gòu)的主觀能動(dòng)性。

比如，海關(guān)和國檢的一系列通關(guān)便利化的制度創(chuàng)新，是自貿(mào)區(qū)這些年成績比較大的方面，應(yīng)該說和國際上在盡量接軌。但和簽訂自由貿(mào)易協(xié)定相比，設(shè)立自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)對(duì)我國貿(mào)易進(jìn)出口的影響是間接的。原因在于雖然開放了市場，會(huì)吸引一些外國商品的進(jìn)入，但是進(jìn)入時(shí)沒有享受到關(guān)稅的優(yōu)惠，只是享受了行政審批簡便的措施。

因此，自由貿(mào)易港結(jié)合了當(dāng)年的經(jīng)濟(jì)特區(qū)和現(xiàn)在的自貿(mào)區(qū)的雙重優(yōu)點(diǎn)，因?yàn)樗粏渭兊乜繙p稅，更多承載的是市場準(zhǔn)入流程的簡化。所以自由貿(mào)易港是相對(duì)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)發(fā)展的一個(gè)高級(jí)階段，也同時(shí)意味著不可能遍地開花。國家未來可能會(huì)有更多第四批第五批自貿(mào)區(qū)出現(xiàn)，但從目前來看涉及到立法問題，在自由港的選擇上就會(huì)謹(jǐn)慎得多。

說到底，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)就是國家建了一個(gè)舞臺(tái)讓職能部門盡情去發(fā)揮，需要做哪些事情向國家匯報(bào)，然后國家覺得可行，那么就先行先試，效果好且不存在問題，便把經(jīng)驗(yàn)積累起來在全國推廣。