有效處置生活垃圾之對策建議

生活垃圾處置是城市管理、環境保護、公共服務的重要組成部分。如何有效建立城市生活垃圾分類收運與再生資源回收體系，亟需做好相關的頂層設計、系統設計和政策保障，補好垃圾減量化和資源回收利用這塊短板，破解這個難題。

一、本市垃圾分類和資源回收歷程的簡要回顧

本市垃圾分類收運和資源回收歷史，大體可以分成三個階段。上世紀50年代至80年代中期為第一階段，以供銷社系統為主導，回收廢舊物資。由于當時社會物資短缺，生產資料嚴重不足，人們收入水平較低，因此對廢舊物資回收的參與程度非常高。遍布城鄉的供銷社網點布局，形成了一個相對完整的廢舊物資回收網絡。從上世紀80年代后期起為第二階段，計劃經濟體制向市場經濟體制轉變，供銷社退出廢舊物資回收市場，一大批個體經營戶和“拾荒者”進入廢舊物資回收領域，一定程度上彌補了廢舊物資回收功能的缺失。但是，受利益驅動，“值錢”的廢舊物資被分類出來，而“不值錢”的低價廢棄物卻無人問津，垃圾收運體系的壓力越來越大。上世紀90年代后期進入第三階段，對城市生活垃圾分類處置的緊迫感越來越強，開始探索和推進生活垃圾分類處置工作。2014年本市出臺了《上海市促進生活垃圾分類減量辦法》，確定了本市生活垃圾四分法。但是，由于大宗商品價格持續低迷，電商行業快速發展，商品快遞包裝激增，加上廢舊物資流通領域的稅賦、人工、物流等成本不斷上升，市場對廢舊物資回收的需求不高，對垃圾分類和減量的作用不但沒有促進，甚至還在弱化。如何有效地回收利用資源和進行垃圾分類處理仍然處于尷尬的境地。

二、本市垃圾分類和資源回收的現狀

調查分析本市生活垃圾分類處理和資源回收的基礎數據，結論是：依據薄弱，不容樂觀。

第一，全市年產生垃圾總量缺乏完整的基礎數據。課題組反復征詢政府有關部門，居然沒有一個部門能比較完整地提供一個權威的數據。原因是，長期以來，生活垃圾由環衛部門分管，廢舊物資回收歸商務部門分管，電子垃圾歸工信部門監管，有害垃圾歸環保部門監管，各部門各自為政，缺乏一個比較完整的數據。

第二，試點區提供的數據差異較大，置信度較低。課題組從松江、長寧、浦東三個試點區提供的數據分析看，統計口徑不一、差異較大，缺乏說服力。

第三，通過對環衛系統提供的數據分析，也有繼續完善的必要。2016年本市生活垃圾清運量879.9萬噸，平均約24040噸/天。剔除自然滲流或蒸發的液體，其中可再生資源年分揀回收17萬噸，干垃圾年處置量為701萬噸，濕垃圾年處理量為146萬噸。如按此推算，加上分揀后可再生資源回收利用，環衛系統統計口徑的生活垃圾再利用率已經達到20%左右。

第四，通過對上海市再生資源回收利用行業協會提供的數據分析，統計口徑也有差異。據行業協會提供的2016年數據分析，本市來自于工業、商業、建筑業中的各類再生資源回收711.47萬噸，主要包括廢鋼鐵411.41萬噸、廢有色金屬54.5萬噸、廢紙95.11萬噸、廢塑料21.73萬噸、廢玻璃65.23萬噸、電子廢棄物5.11萬噸等。但是上述再生資源回收利用統計數據中，究竟有多少來自于生活垃圾的資源回收，不得而知。

綜上分析，要實現本市垃圾分類減量化、資源化和無害化的目標，還缺少參照數據支撐。

三、本市垃圾收運和資源回收難以協同的主要原因

第一，所謂“兩網協同”，先天不足，基礎不牢。雖然垃圾收運體系和資源回收體系兩張網之間有著自然的聯系，但是如果沒有形成國際通行的城市固體廢棄物綜合治理理念，即使推行所謂的“兩網協同”，也很難如愿。

第二，事實上的“兩網脫節”，導致管理真空、管理盲角的矛盾凸顯。當初設計垃圾收運體系這張網，是限定在很小的環衛管理公共領域范圍，但近年來這張網卻要承擔大量的低價值可回收物、工業垃圾、城市拆違和集中整治垃圾等托底運輸和處置，只能疲于奔命。

第三，現行的“兩網并存”構想，無助于統籌協調，只會導致布局零碎、建設重復。因為沒有將再生資源回收納入城市固廢綜合治理領域，沒有打通環衛和商務部門在管理和行業上的壁壘，沒有疏通再生資源回收和垃圾分類收集的通道，仍然按照兩個部門、兩套思路、兩種模式繼續推進，再生資源回收和推進垃圾分類勢必會造成重復建設，只能顧此失彼、頭痛治頭、腳痛醫腳。

四、完善本市垃圾分類收運和資源回收利用網絡的若干建議

2016年12月21日，習近平總書記在中央財經領導小組第十四次會議上發出了推進我國垃圾分類的總動員令，強調要“普遍推行垃圾分類制度”。2017年3月18日，國務院辦公廳轉發了國家發改委、住建部《生活垃圾分類制度實施方案》，給出了推進我國垃圾分類的總體路線圖。市委市政府也把垃圾管理作為城市綜合治理的“第四塊短板”，要求盡快補好短板、破好難題。為此，應該針對垃圾治理全鏈條的“技術系統、政策系統、社會系統”研究一套完整的治理舉措。

第一，在組織領導上要抓整合。建議深化管理體制改革，明確由一個部門總牽頭，形成全市一張網，探索實行“兩網合一、一網兩用”的管理體制。“兩網合一”，就是既要從當前實際出發，打破行業部門界限，促進深度融合；又要著眼于未來，構建一個主管部門統一管理引領固廢垃圾處置的架構，形成一個全社會集中投放、收集、收運和處置網絡。在前端，可以實現對分類投放、分類收集的全口徑管理；在中端，可以在一張固廢物流網上實現分類轉運，節約物流成本，提高物流效率；在末端，無論是廢舊物資，還是生活垃圾，都將進入不同的處理設施進行分類處理。

第二，在社會分工上要抓責任。政府在垃圾分類體系構建過程中，必須發揮主導作用，既要有后墻不倒的總體目標，又要有切實可行的階段性目標。同時，要加強社會宣傳教育，讓全社會都知道，垃圾分類不只是物理分揀，更是生產生活觀念的變遷；通過分類讓垃圾減量，更是為城市減負。并且要對公共機構和相關企業強制實行垃圾分類；對居民家庭的生活垃圾，通過實行樓長制、箱長制、保潔員責任制等多種辦法，加強監督，做到垃圾分類定規、垃圾投放定時、垃圾收集定人、垃圾清運定車、垃圾處置定位，形成全社會參與的良好氛圍。既要吸引市民群眾參與垃圾分類和可回收物的交投，還可以嘗試推進居民生活垃圾按量收費，促進居民自覺地分投可再生資源，減少垃圾投放量。

第三，在操作推進上要抓落實。從垃圾分類收運到資源回收利用，是一個系統工程，需要明確實施流程，分解每個環節，既要有硬約束，又要簡便務實。現行做法是公共場所實行2分法，公司單位實行3分法，居民家庭實行4分法，老百姓感到困惑，不知所措。為此建議在確保有害垃圾單獨處置外，就按垃圾干濕分類，而且明確實行強制分類。在居民群眾還未養成良好習慣的情況下，政府要做好最后的兜底，在垃圾中轉處置每個環節中加強對生活垃圾二次分揀的制度完善，達到垃圾減量化的目的。

第四，在資源利用上要抓科技。垃圾分類處置，無論是資源化、減量化，還是無害化，都要依托科技，特別是要增強再生資源利用處置能力，更需要科技支撐。本課題組調研發現，目前本市只有廢舊家電有相應的處置企業，其他廢紙、廢塑料、廢金屬等處置基本依賴外地，一旦外地需求減少或者禁止輸入，可能非常被動。本市如果要將廢舊物資從垃圾中持續有效地分出，急需完善本市相關產業布局，實現多樣的、充分的資源利用；積極培育綠色產業，打造若干固廢處理產業園區，形成集專業回收、分類加工、深度利用、無害化處理為一體的市內產業閉合鏈條；深入研究洋垃圾禁止進口之后，原先處理洋垃圾的企業如何過渡到服務本市的廢舊資源回收利用和垃圾分類減量工作上。

第五，在制度保障上要抓立法。近年來，政府部門高度重視生活垃圾綜合治理問題，出臺了許多文件，但是，還沒有從根本上改變過時的垃圾分類模式，強制執行還不夠有力，重要的原因是法治體系還不夠健全。因此，要加快完善地方性法律，為推進垃圾分類處理提供法律支撐。要在強調維護公共環境和加強生活垃圾管理是全社會共同責任的前提下，明確生產者、消費者和政府的責任邊界。首先要對公共機構和有關企業的垃圾處置實行強制分類，狠抓垃圾分類源頭管理，把垃圾分類工作納入法治化治理軌道。要從促進垃圾“三化”處理目標出發研究設計立法條款，以“多投放多付費，分類垃圾少付費”為原則，使垃圾分類的每一個環節都有法律條款的支撐和規約，實現垃圾分類模式再造、全民參與垃圾分類更自覺，確保2020年前本市生活垃圾強制分類工作達到預期目標。