全鏈條監(jiān)督：六個(gè)環(huán)節(jié)體現(xiàn)人大監(jiān)督的系統(tǒng)性、針對(duì)性和有效性

吳祖強(qiáng)

一、全鏈條監(jiān)督的六個(gè)環(huán)節(jié)

全鏈條監(jiān)督的提法是在人大執(zhí)法檢查的實(shí)踐中逐漸歸納形成的。在2016年3月十二屆全國人大四次會(huì)議新聞發(fā)布會(huì)上，傅瑩回答記者提問時(shí)表示，全國人大對(duì)“一府兩院”的監(jiān)督有六步曲：第一要選題，選擇人民群眾最關(guān)心的國家發(fā)展當(dāng)中的急事、大事、難事;第二進(jìn)行檢查，要通達(dá)執(zhí)法的各個(gè)環(huán)節(jié);第三要向人大常委會(huì)報(bào)告;第四進(jìn)行專題詢問，面對(duì)面討論，形成共識(shí);第五解決問題，提出解決問題的要求;第六聽相關(guān)部門的反饋報(bào)告，看看做得怎么樣，有哪些改進(jìn)。到了2017年3月，張德江委員長向十二屆全國人大五次會(huì)議所作的常委會(huì)工作報(bào)告中對(duì)執(zhí)法檢查全鏈條監(jiān)督工作流程進(jìn)行了正式的全面闡述。它包括6個(gè)環(huán)節(jié)：一是選好執(zhí)法檢查題目;二是搞好執(zhí)法檢查組織工作;三是全面報(bào)告執(zhí)法檢查情況;四是認(rèn)真進(jìn)行審議，結(jié)合審議進(jìn)行專題詢問;五是推動(dòng)改進(jìn)實(shí)際工作;六是要求報(bào)告整改落實(shí)情況，根據(jù)實(shí)際情況安排審議。

正如張德江指出的：實(shí)踐證明，解決執(zhí)法檢查提出的意見建議要有一個(gè)過程，與部門和地方的重視程度也有很大關(guān)系。在審議執(zhí)法檢查報(bào)告之后，進(jìn)行跟蹤檢查，督促部門重視人大審議意見、切實(shí)進(jìn)行整改，就顯得非常必要。全鏈條監(jiān)督這6個(gè)環(huán)節(jié)反映了對(duì)人大執(zhí)法檢查規(guī)律的認(rèn)識(shí)，體現(xiàn)出人大監(jiān)督工作的系統(tǒng)性、針對(duì)性和有效性。

二、全鏈條監(jiān)督的關(guān)鍵是反饋報(bào)告提交常委會(huì)審議

以往，全國人大常委會(huì)聽取審議執(zhí)法檢查報(bào)告之后，審議意見交有關(guān)部門研究處理，整改落實(shí)的反饋報(bào)告需書面反饋并印發(fā)常委會(huì)組成人員，整改落實(shí)的情況停留在讓常委會(huì)知悉的層面。但從2015年開始，這種做法有了改變。2015年6月，全國人大常委會(huì)首次聽取審議國務(wù)院關(guān)于執(zhí)法檢查和審議意見的反饋報(bào)告。這次審議的是關(guān)于研究處理大氣污染防治法執(zhí)法檢查報(bào)告及審議意見情況的反饋報(bào)告。此后，全國人大常委會(huì)相繼于2016年2月審議國務(wù)院關(guān)于落實(shí)職業(yè)教育法執(zhí)法檢查報(bào)告和審議意見的報(bào)告、2016年8月審議關(guān)于研究處理老年人權(quán)益保障法執(zhí)法檢查報(bào)告及審議意見情況的反饋報(bào)告、2017年4月審議關(guān)于2016年度環(huán)境狀況和環(huán)境保護(hù)目標(biāo)完成情況與研究處理環(huán)境保護(hù)法執(zhí)法檢查報(bào)告及審議意見情況的報(bào)告。審議反饋報(bào)告的比例約占執(zhí)法檢查的四分之一，審議反饋報(bào)告成為新常態(tài)。

這種變化呼應(yīng)了常委會(huì)組成人員對(duì)監(jiān)督實(shí)效的關(guān)注。在執(zhí)法檢查報(bào)告連同常委會(huì)審議意見，交由國務(wù)院有關(guān)部門研究處理過程中，大家更加關(guān)注的是：審議意見的落實(shí)情況如何？問題是否得到解決？工作是否取得了明顯的新進(jìn)展？張德江提出的全鏈條監(jiān)督流程六個(gè)環(huán)節(jié)將跟蹤整改和視情審議反饋報(bào)告放到與審議執(zhí)法檢查報(bào)告同等重要的位置上來，說明全鏈條監(jiān)督的核心是閉環(huán)。常委會(huì)不再只是印發(fā)材料知悉情況，而是視情審議反饋報(bào)告，無疑加大了對(duì)整改落實(shí)的推進(jìn)力度，有助于提升監(jiān)督實(shí)效。

這種變化也體現(xiàn)了對(duì)監(jiān)督法有關(guān)制度的全面落實(shí)。閉環(huán)的關(guān)鍵是有關(guān)機(jī)關(guān)整改落實(shí)情況的反饋報(bào)告提交常委會(huì)審議。監(jiān)督法第三十七條明確規(guī)定，“一府兩院”應(yīng)當(dāng)就執(zhí)法檢查和審議意見向常委會(huì)提出研究處理情況的報(bào)告，必要時(shí)，由委員長會(huì)議或者主任會(huì)議決定提請常委會(huì)審議，或者由常委會(huì)組織跟蹤檢查;常委會(huì)也可以委托本級(jí)人大有關(guān)專門委員會(huì)或者常委會(huì)有關(guān)工作機(jī)構(gòu)組織跟蹤檢查。這是有別于專項(xiàng)報(bào)告和計(jì)劃預(yù)算審查、針對(duì)執(zhí)法檢查后續(xù)工作的規(guī)定。監(jiān)督法針對(duì)專項(xiàng)報(bào)告和計(jì)劃預(yù)算工作審議之后，有關(guān)機(jī)關(guān)的研究處理情況報(bào)告是規(guī)定“向常委會(huì)提出書面報(bào)告”，至于必要時(shí)常委會(huì)可以作出決議的規(guī)定，是針對(duì)專項(xiàng)工作報(bào)告或者審計(jì)工作報(bào)告的，而不是針對(duì)研究處理情況報(bào)告的。雖然有關(guān)機(jī)關(guān)向人大提出書面反饋報(bào)告也是閉環(huán)的一種方式，但是，“必要時(shí)”將反饋報(bào)告提請常委會(huì)審議顯然大大提升閉環(huán)監(jiān)督的能級(jí)和效果。

三、全國人大常委會(huì)的做法和上海的探索

近年來全國人大常委會(huì)執(zhí)法檢查全鏈條閉環(huán)監(jiān)督的做法，歸納起來，基本流程是：執(zhí)法檢查報(bào)告上會(huì)，常委會(huì)分組審議;審議之后，將審議意見發(fā)“一府兩院”;人大開展跟蹤檢查;“一府兩院”反饋報(bào)告上會(huì)，常委會(huì)分組審議。一般在執(zhí)法檢查報(bào)告上會(huì)6-8個(gè)月之后常委會(huì)聽取審議反饋報(bào)告。

一個(gè)特別案例是，在全國人大常委會(huì)審議國務(wù)院關(guān)于落實(shí)職業(yè)教育法執(zhí)法檢查報(bào)告的反饋報(bào)告后，全國人大教科文衛(wèi)委進(jìn)行了兩年的跟蹤檢查。2017年12月9日，張德江在全國人大教科文衛(wèi)委職業(yè)教育法執(zhí)法檢查后跟蹤監(jiān)督的情況報(bào)告上批示：執(zhí)法檢查是人大對(duì)政府工作監(jiān)督的制度性安排，其中的重要環(huán)節(jié)是對(duì)執(zhí)法檢查提出的意見建議的落實(shí)。全國人大教科文衛(wèi)委的跟蹤監(jiān)督情況報(bào)告分為前言、執(zhí)法檢查報(bào)告提出建議的落實(shí)情況、主要問題、意見建議等四個(gè)部分。前言部分介紹了跟蹤監(jiān)督的主要做法，包括梳理執(zhí)法檢查后國務(wù)院有關(guān)部門出臺(tái)的政策文件、溝通了解職業(yè)教育法修訂進(jìn)展情況、赴部分省區(qū)市調(diào)研，反映全國人大代表的建議等。其中，值得關(guān)注的是兩件事，一是跟蹤監(jiān)督報(bào)告是在2016年2月全國人大常委會(huì)已經(jīng)審議國務(wù)院關(guān)于落實(shí)職業(yè)教育法執(zhí)法檢查報(bào)告和審議意見的報(bào)告之后，于2017年11月由全國人大教科文衛(wèi)委提出的，說明在國務(wù)院提出整改報(bào)告之后，跟蹤監(jiān)督?jīng)]有停止，又延續(xù)了兩年;二是跟蹤監(jiān)督報(bào)告設(shè)專門章節(jié)闡述執(zhí)法檢查提出的一些問題改進(jìn)緩慢沒有取得顯著成效，應(yīng)當(dāng)予以重點(diǎn)關(guān)注，并再次提出建議，說明跟蹤監(jiān)督并沒有因?yàn)殚]環(huán)監(jiān)督不再提問題和建議，體現(xiàn)出持續(xù)監(jiān)督、持續(xù)推進(jìn)的價(jià)值取向。

上海市十四屆人大常委會(huì)于2017年就《上海市消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)條例》執(zhí)法檢查進(jìn)行了全鏈條閉環(huán)監(jiān)督的嘗試。一是組織保障再持續(xù)。執(zhí)法檢查組在向常委會(huì)報(bào)告執(zhí)法檢查報(bào)告之后，不解散，仍舊由組長帶隊(duì)，執(zhí)法檢查組成員繼續(xù)全程參與跟蹤檢查。二是跟蹤檢查重點(diǎn)更聚焦。不泛泛重復(fù)執(zhí)法檢查查過的內(nèi)容，而是聚焦檢查報(bào)告反映突出的問題和審議中意見集中的問題，從實(shí)從小，跟蹤檢查;與代表意見督辦相結(jié)合，對(duì)個(gè)人信息保護(hù)等重點(diǎn)領(lǐng)域持續(xù)跟蹤，對(duì)老年保健品消費(fèi)等突出問題明察暗訪，推動(dòng)預(yù)付卡消費(fèi)維權(quán)等難點(diǎn)的立法保障。三是評(píng)價(jià)意見畫句號(hào)。上海市十四屆人大財(cái)經(jīng)委在跟蹤檢查的基礎(chǔ)上出具評(píng)價(jià)意見，提交常委會(huì)，作為審議整改報(bào)告時(shí)的參考。四是常委會(huì)審議整改報(bào)告。由市政府副秘書長報(bào)告整改情況，大會(huì)審議。其中一個(gè)特點(diǎn)是，在跟蹤檢查后，財(cái)經(jīng)委出具評(píng)價(jià)意見，而不是調(diào)研報(bào)告。通常，上海人大對(duì)部門反饋的研究處理審議意見報(bào)告，都是由相關(guān)委員會(huì)提出評(píng)價(jià)意見，經(jīng)主任會(huì)議同意將研究處理報(bào)告和評(píng)價(jià)意見一并印發(fā)組成人員。在全鏈條閉環(huán)監(jiān)督中，也采用這種做法，回歸到實(shí)施監(jiān)督法的常規(guī)程序。

四、幾點(diǎn)思考

1、常委會(huì)聽取審議監(jiān)督事項(xiàng)審議之后的反饋報(bào)告，是推動(dòng)整改提高監(jiān)督實(shí)效的有力手段

國務(wù)院所有提交全國人大的反饋報(bào)告都在第一段強(qiáng)調(diào)人大的跟蹤檢查和對(duì)反饋報(bào)告進(jìn)行審議，是對(duì)整改的有力督促。比如，職業(yè)教育法執(zhí)法檢查后，陳竺副委員長曾專門聽取國務(wù)院各部門整改情況匯報(bào)。上海也是。有部門反映，本來審議意見和反饋報(bào)告是“文來文去”，把情況匯總形成報(bào)告交給人大就完事了，現(xiàn)在要到大會(huì)上口頭報(bào)告，當(dāng)面聽委員、代表評(píng)點(diǎn)，還要回答提問，壓力不一樣，要把整改做實(shí)做足。所以，消保條例執(zhí)法檢查之后，針對(duì)人大審議意見，上海市工商局牽頭十七個(gè)部門兩次專題研究，形成30個(gè)事項(xiàng)的整改計(jì)劃表，分解到各部門，實(shí)行銷號(hào)制，改一項(xiàng)銷一項(xiàng)?？梢?，反饋報(bào)告上會(huì)審議的做法，以結(jié)果為導(dǎo)向，不只增加了監(jiān)督的環(huán)節(jié)，更是增強(qiáng)了人大監(jiān)督力度，有助于提高監(jiān)督實(shí)效。

2、針對(duì)反饋報(bào)告，人大有關(guān)委員會(huì)提出評(píng)價(jià)意見，是實(shí)現(xiàn)閉環(huán)的可取方法

通常人大有關(guān)委員會(huì)在半年計(jì)劃預(yù)算執(zhí)行、專項(xiàng)報(bào)告等監(jiān)督事項(xiàng)提交人大常委會(huì)審議時(shí)會(huì)提出調(diào)研報(bào)告供常委會(huì)參考。但是在執(zhí)法檢查報(bào)告提交審議以后做跟蹤檢查，反饋報(bào)告上會(huì)審議的重點(diǎn)在于對(duì)整改情況是否認(rèn)可，與執(zhí)法檢查報(bào)告上會(huì)審議的重點(diǎn)不同。因此針對(duì)反饋報(bào)告提出評(píng)價(jià)意見更符合這個(gè)環(huán)節(jié)審議的需要。如果再寫調(diào)研報(bào)告，會(huì)造成再出調(diào)研報(bào)告、審議意見和整改報(bào)告的循環(huán)。

3、閉環(huán)監(jiān)督的做法可以推廣到其他監(jiān)督

在人大審議之后跟蹤整改、再聽取反饋報(bào)告實(shí)現(xiàn)閉環(huán)監(jiān)督，適用于各種監(jiān)督。各省市人大已經(jīng)有類似做法，如北京市人大在聽取關(guān)于農(nóng)民增收情況的專項(xiàng)報(bào)告之后，又跟蹤監(jiān)督，再次聽取整改情況報(bào)告。當(dāng)然也不是個(gè)個(gè)監(jiān)督項(xiàng)目都要用這種做法，只是形成幾種模式。一種是反饋報(bào)告印發(fā)委員和代表;一種是反饋報(bào)告上會(huì)審議?？梢栽谀甓缺O(jiān)督計(jì)劃安排時(shí)擇其重要性選擇，也可以在審議時(shí)由委員動(dòng)議。

（作者單位：市人大財(cái)經(jīng)委）