當前我國土地管理中存在的問題與對策分析

嚴晶晶

摘要：土地是農業發展的根本，是人類賴以生存的基礎。現階段我國土地管理中存在的主要問題是土地產權模糊、規劃管理滯后、執法力度不夠、違規占地嚴重；明確產權關系、強化規劃管理、完善保護制度、加大執法力度是加強我國當前土地管理的對策建議。

關鍵詞：土地管理；問題；對策

一、現階段我國土地管理中存在的主要問題分析

1、土地產權模糊。根據《中華人民共和國憲法》和《中華人民共和國土地管理法》的規定，中國現行的土地所有制為社會主義公有制，包括社會主義全民所有制和社會主義集體所有制兩種形式，即由社會主義國家或集體經濟組織代表勞動人民占有土地，行使占有、使用、收益、處分等權利[1]。但在實際操作中，國家土地所有權得不到實現，造成了事實上的土地地方或部門所有制。土地的集體所有權主體“虛置”，淡化了土地的公有制意識，集體所有權弱化，對土地的利用開發缺少統一的規劃和必要的管理，使土地的管理利用存在盲目濫用和掠奪式經營等短期行為。

2、規劃管理滯后。城鄉土地管理缺乏宏觀規劃，土地使用存在著嚴重的情緒化和意志化傾向。農村土地規劃及其管理還存在薄弱環節，大多數農村土地沒有制定出更加詳細的專項的農村土地利用規劃，大多數只按照缺乏科學依據的自創規劃去執行，從而導致農業用地結構不合理，利用率下降，土地退化嚴重。如毀林開荒、過度開發等掠奪性經營，導致土地質量下降，水土流失、土地沙漠化、鹽漬化等問題的發生。城市則大搞“圈地”運動和形象工程，擴建開發區、建造大學城、盲目上大廣場、大馬路，功能分區不科學、布局不合理，重復建設現象突出，土地浪費嚴重。

3、執法力度不夠。土地管理有法可依，但執法難以從嚴，經常出現有法不依的情況。部分單位或者個人執法能力不強，執法處罰不嚴，甚至在利益驅使下，為了滿足局部利益，以各種方式和理由去征用土地，竟然超越土地管理法律法規的范圍，對某些所謂重點工程項目“特殊關照”，這樣就使土地管理執法工作難上加難，因而導致大量土地資源的流失。同時，土地法律法規不健全導致執法過程中無法可依，現有的法律法規相關規定過于原則化、可操作性差，偏重于保護基本土地的數量，忽視了質量的保護，難以發揮強制性的約束力[2]。總之，依法行政障礙多、難度大，執法水平不高，監管不力，導致非法占用、轉讓、出租、買賣土地，超標用地、土地閑置撂荒等違法現象嚴重。

4、違規占地嚴重。目前，我國正處于城鎮化的快速發展期，但是，在城鎮化進程不斷加速的今天，有些地方政府不顧當地客觀實際，貪大求洋，盲目跟風，大搞形象工程和政績工程，對城鎮化建設缺乏科學合理規劃，違背城鎮發展正常規律，城鎮建設用地一再擴大，導致土地資源浪費嚴重。同時，隨著我國經濟不斷發展，國家出于經濟、文化、教育、科技、交通等發展的需要，每年需征用大量的土地。但是，在利益的驅動下，一些地方政府為了自身利益，也“順水推舟”，大搞開發區再賣地，一些地方政府為了引進外資，政府領導往往不惜一切代價拉攏客商來本地投資，在選址問題上，完全遵從客商意愿，用地先用后征、邊用邊征問題突出，土地利用隨意性大，隨意改變土地用途的現象普遍存在，造成大量招商引資項目成為“圈占土地項目”。

二、加強土地管理的對策建議

1、明確產權關系。農村理順土地產權關系，強化集體統一管理職能，避免土地利用的無政府狀態，促進土地合理利用，有條件的地方可適度放開土地使用權流轉，試行土地合理流動，適當規模經營，促進土地的集約利用和機械化、專業化程度，減少土地的撂荒閑置現象，提高土地的經濟效益。城市加強土地產權制度建設，明確土地所有權代表機構，實行財產法人代表制度，確保國家土地所有權在經濟上和法律上得以實現。

2、強化規劃管理。規劃是土地管理的靈魂，是指導建設與發展的基本依據和行動指南。隨著我國經濟發展的不斷加速，建設與發展已越來越受到人們的關注，規劃亦顯得愈益重要。因此，管理者應遵循發展規律、集合領導、專家和群眾的智慧，認真編制土地利用規劃。規劃是政府管理的法律和經濟手段，涉及廣大居民的切身利益，因此，通過規劃首先建立和完善建設指標體系和強制性標準，完善基礎設施和社會文化服務配套設施。其次，在規劃方向上要把握好形態的走向，盡最大可能保留和維護其特色風貌，并使其與周邊環境有最佳的過渡、銜接關系，體現中間區帶的整體和諧美。最后，在規劃建設中，尊重客觀的規律，走可持續發展的道路，努力促進人與自然的有機統一。

3、完善保護制度。建立“最嚴格的耕地保護制度”，為生產發展提供高效土地。所謂“最嚴格的耕地保護制度”，首先必須是“最嚴格的財產保護制度”，而這種保護需要法律和政府來提供；其次才是嚴格規范政府對土地使用的規劃和審批管理[3]。完善耕地保護責任制度，層層落實政府耕地保護責任，完善考核辦法，獎懲兌現，考核結果向社會公示，作為黨委政府領導晉升任用的依據。同時建立動態巡查、衛片檢查、有獎舉報等制度，聘請鄉村郵政員作為違法用地信息員，強化國土資源部門的執法監察職能，力爭土地管理預防到位、責任到位[4]。實行最嚴格的耕地保護制度，要嚴格土地執法，依據土地管理法，嚴肅查處各種土地違法行為。完善農村集體土地產權制度，保護農民群眾的土地權益，充分調動廣大農民保護耕地的積極性。把最嚴格的耕地保護制度落到實處，各級政府應嚴格依據土地利用總體現劃，按照“供給引導和制約需求”的原則，合理確定各項非農業建設用地的規模和布局，嚴格建設用地審批程序，對建設用地依法進行審批。

4、加大執法力度。針對目前非法占地或土地隱性市場交易所造成的制度外農民土地大量流失，并且在土地產權制度改革和國家土地管理制度改革不到位的情況下，應該加大打擊力度，嚴厲查處違法占地和整治土地隱性交易，使違法犯罪分子都受到應有的懲罰。同時，要建立土地執法監察巡查制度、聯絡員制度、批后跟蹤監督制度，結合體制改革，還將建立土地執法監察大隊，進一步強化執法力度。嚴格農用地非農化約束機制，把農用地轉為非農用地的權利集中統一到中央政府和省級政府，實行兩級下達控制指標。要加強基本農田保護。建立基本農田監測體系，實施基本農田保護區的分級監控管理，層層建立責任制，切實保護好已經劃定基本農田，積極開發耕地，落實土地整理項目，嚴格控制鄉鎮企業占地和農村居民點規模，減少耕地占用；嚴格執行耕地占用與開發復墾掛鉤制度，穩定耕地面積落實“占一補一”要求，確保占補平衡，實現耕地總量動態平衡，保證經濟建設和社會發展的需要[5]。嚴格控制城鎮建設規模和建設用地審批制度。城鎮規模應實行集中統一的整體控制，合理規劃城市的用地規模和增長速度，促進城市土地利用由粗放型向集約型轉變；進一步嚴格建設用地的審批管理，加強閑置土地的再開發利用，盤活土地存量資產，提高土地利用率。

總之，我國目前土地問題十分嚴峻，人地矛盾日益突出，嚴重阻礙了經濟社會的可持續發展。作為一個人多地少的發展中國家，土地問題將始終是我國現代化進程中一個帶有全局性、戰略性的重大問題。因此，加強土地資源保護是一個根本性的問題，我們必須嚴肅對待。

參考文獻

[1]章向東.我國現階段土地管理存在的問題及對策探討[J].法制與社會，2007，（9）.P 660-661.

[2]朱偉勝.加強土地管理的思考[J].科技資訊，2007，（18）.P218.

（作者單位：射陽縣土地儲備交易中心）