從政府和市場的關系看《標準化法》的破與立

范澍田

（陜西省標準化研究院，西安 710048）

政府和市場的關系是一個永恒的話題，十八屆三中全會提出，“使市場在資源配置中起決定性作用，更好的發揮政府的作用”，這是各行業領域全面深化改革的總指導方針，也是主管部門激發市場活力，處理政府與市場關系的重要原則。按照這個總方針，標準化領域拉開了改革大幕，一系列重要文件陸續發布，《國務院關于印發深化標準化工作改革方案的通知》《國家標準化體系建設發展規劃（2016-2020年）》《國務院辦公廳關于印發強制性標準整合精簡工作方案的通知》等一部部重要文件的出臺，以及新《標準化法》的發布，為標準化工作貼近市場需求，滿足人民對美好生活的向往創造了良好的體制環境，也為我們構建質量時代打下了堅實的制度基礎。而這其中最引人關注的莫過于新頒布的《標準化法》，本文就從政府與市場的關系入手，談談《標準化法》的破與立。

1 標準化法的法制歷程

伴隨著我國經濟體制改革的推進，我們對政府和市場關系的認識在不斷深化、不斷成熟。計劃經濟時期，排斥市場的傳統計劃經濟體制極大束縛了我國生產力發展[1]。隨著改革開放的不斷深入，社會主義市場經濟體制逐步建立和完善，政府和市場的關系也逐步理順。從“基礎性作用”到“決定性作用”是對社會主義市場經濟理論的重大創新，是對社會主義市場經濟內涵“質”的提升，是思想解放的重大突破。伴隨著人們對政府和市場關系認識的改變，標準化立法工作也順應時代發展需求，經歷了從無到有、鞏固提高、轉型升級、謀求突破的四個發展階段。直至2018年1月1日新《標準化法》正式開始施行，這其中的每一步，都來之不易。

計劃經濟時期，我國先后發布了《工農業產品和工程建設技術標準管理辦法》（以下簡稱《辦法》）和《中華人民共和國標準化管理條例》（以下簡稱《條例》）兩部行政法規，對于統籌調動全國資源，促進規范生產起到了積極的作用。那時，國家對技術標準實行強制性管理，標準作為強制性要求，是政府落實國民經濟發展計劃的手段，強調的不是如何實施，而是標準的執行力度，沒有商量的余地，標準就是技術法規，并附有相應的罰則。

市場經濟初期，政府和市場的關系開始得到調整，市場資源配置方式也逐步發生轉變，市場活力被初步調動起來，但“無標生產，質量低劣，監管薄弱”等問題又暴露出來。在此背景下，老《標準化法》應運而生。此時的《標準化法》是計劃經濟向市場經濟過渡的產物，建立了政府主導的標準化管理體制框架，疏通了市場主體參與標準制定的渠道。但標準主要還是表現為政府治理市場和貫徹國家質量方針的手段，政府在標準化工作中起主導作用。

隨著經濟體制改革的深入推進，政府和市場的關系得到進一步深化。中國加入世貿組織，開始融入全球發展戰略，我國在國際舞臺上也逐漸扮演更重要的角色。此時的中國市場渴求更大活力與動力，老《標準化法》也逐漸體現出很多不符合市場發展規律的地方。從2002年開始，歷經多次修訂，新《標準化法》終于在2017年11月4日十二屆全國人大常委會第三十次會議上表決通過并于2018年1月1日起正式施行。新法更加突出了標準的市場屬性，收緊了政府的權利，賦予了市場參與標準制定的法律地位和渠道，激發了市場活力，改善了政府和市場的關系，是新時代標準化領域的重大突破。

《標準化法》的法制歷程，見圖1。

圖1 《標準化法》的法制歷程

2 《標準化法》的修訂原則

2.1 以深化標準化工作改革方案為出發點

在《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》的精神指引下，國務院于2015年3月印發了《深化標準化工作改革方案》。改革方案指明了標準化工作改革的必要性和緊迫性，提出了改革的總體要求和具體措施，并給出了改革實施的具體時間計劃表，有目標、有計劃、有措施、有保障，是一幅標準化工作領域改革的宏偉藍圖。該方案的發布，既為全國標準化領域改革指明了方向，也為標準化法的修訂提供了基本的修訂原則，極大的推動了標準化法的立法工作。如改革方案中提出要緊緊圍繞使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用；堅持簡政放權、放管結合；堅持國際接軌、適合國情；堅持統一管理、分工負責；堅持依法行政、統籌推進。這些都成為標準化法修訂的基本原則。

2.2 以解決實際問題為導向

標準化是為了在一定范圍內獲得最佳秩序，針對現實問題和潛在風險制定供標準化對象重復使用和反復使用條款的活動。這項活動不僅包括標準的制定，更包括前期問題調研、中期科學研究、后期標準實施，以及效果反饋、評價與改進等等，是一項PDCA循序向上的科學活動。[2]標準化的活動過程是一項有目的的科學活動，這目的就是要解決標準化對象所面對的現實問題和將來可能發生的風險。而在我們多年的標準化實踐探索過程中，往往又會受行政管理和其它非技術原因，忽視標準化這一根本目的。導致我國現行標準數量不少，引領質量提升的效果一般；標準體系不少，發揮整體協同效應的不多。還有標準缺失老化滯后，標準交叉重復矛盾，標準化協調推進機制不完善等問題，都進一步影響了統一市場體系的建立，制約了標準化效能的提升。在此次修法過程中，解決這些實際問題就成了標準化法修訂的另一個基本原則。

2.3 貫徹以人民為中心的發展思想

不忘初心，方得始終。中國共產黨人的初心和使命，就是為中國人民謀幸福，為中華民族謀復興。全心全意為人民服務是我黨的根本宗旨，人民對美好生活的向往是我黨的奮斗目標。這個初心和使命是激勵中國共產黨人不斷前進的根本動力。當下，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。因此，貫徹以人民為中心的發展理念是一切工作的出發點，《標準化法》的制修訂也不例外。新發布的《標準化法》，在立法宗旨、標準范圍、標準效力、標準公開等方面都按照這個理念作了規定，為滿足人民對美好生活的追求作了詳細的部署和安排，是一部符合市場規律，以人民為中心的好法。

2.4 落實以質量和效益為中心的根本目標

在供給側結構性改革深入推進的大背景下，黨的十九大報告作出了我國經濟已由高速增長階段轉為高質量發展階段的重要判斷，十九大報告更是先后十六次提到質量，質量強國也首次寫到黨的報告中去，提出了“質量第一、效益優先”的發展原則，這也成為各個領域深化改革的指導方針。新《標準化法》明確指出要加強標準化工作，提升產品質量和服務質量，運用標準化手段，科學合理有效利用資源，推廣最新科學技術成果，不斷提升產品的安全性、通用性、可替換性，努力提高經濟效益、社會效益、生態效益，做到技術上先進、經濟上合理，有效保障人身健康和生命財產安全，維護國家安全、生態環境安全，提高經濟社會發展水平。這些舉措都充分貫徹了以質量和效益為中心的發展目標。

3 《標準化法》的重要突破

3.1 標準范圍不斷擴大

標準的一個顯著特點就是與社會發展所處的歷史時期密切相關，從《辦法》到《條例》再到法律，歷次標準化法的修訂也體現出明顯的時代氣息。《辦法》和《條例》均是計劃經濟時代的產物，體現出迫切的社會發展需求和強烈的國家意志，目前國家標準數據庫中還保留部分糧油檢驗和工程建設標準，都是那個時代的標準印跡。老《標準化法》是計劃經濟向市場經濟過渡的產物，大的范圍并沒有擴展，只是對工業領域的標準范圍進行了細化。由于社會發展所處的現實條件限制，當時服務業在社會發展所占比例較低，服務標準需求也不明顯，因此老法中并未涉及服務業標準。

此次頒布的新《標準化法》順應時代發展需求，明確指出標準（含標準樣品）是指農業、工業、服務業以及社會事業等領域需要統一的技術要求。將標準的范圍擴展到服務業和社會事業，既貼近了市場需求，又極大的滿足了人民對美好生活的向往。此外，新法只規定了大的領域范圍，并沒有對標準的范圍做細節要求，而是將主動權交給了市場，更加有力的激發了社會力量按照市場規則制定符合市場需求的標準，使得標準可以在更寬廣的舞臺發揮作用（見圖2）。

圖2 標準范圍變化

3.2 標準性質分類不斷擴展

《辦法》和《條例》都將標準分為國家標準、部標準和企業標準三級，其中國家標準、部標準都是強制性的。《條例》中更是直接指出“標準一經批準發布，就是技術法規”，而這一句話也成為中國計劃經濟體制的顯著特點。老《標準化法》增設了地方標準，使得我國的標準分類從三級調整到四級。另外，老《標準化法》順應市場經濟體制改革需求，在原有強制性標準的格局下引入了推薦性標準，激發了市場參與標準化活動的活力[3]，這也是老《標準化法》調整政府和市場關系的一項重要突破。

新《標準化法》進一步縮小了強制性標準的范圍，將強制性標準范圍限定為保障人身健康和生命財產安全、國家安全、生態環境安全以及滿足社會經濟管理基本要求需要統一的技術和管理要求[4]，這與WTO/TBT協定中規定的五個正當目標更加接近，更符合國際標準化發展趨勢。此外，取消了強制性行業標準和強制性地方標準，并規定強制性國家標準由國務院統一對外發布，進一步收緊了強制性標準的制定主體，規范了政府行為，減少了政府對市場不應有的干預，可以更加有效的發揮政府的作用。此外，新《標準化法》中第一次賦予團體標準法律地位，突破了由政府主導制定的標準體系框架，為自愿性標準體系的建立打開了政策空間，將標準制定的主動權交給了市場[5]，進一步激發了市場活力（見圖3）。

圖3 標準性質及分類

3.3 標準化管理理念不斷更新

標準化是一個PDCA的循環過程，標準的研究、制定、實施、監督、檢查、整改、修訂，每一個環節都必不可少，而要讓標準化工作落到實處，就離不開政府主管部門的引導與管理。歷次標準化法的修訂，在理順政府和市場關系的同時，執政者的標準化管理理念也在不斷更新。在《辦法》和《條例》中，標準化是作為政府管理市場的強制性工具，企業沒有自主權和主導權，必須無條件遵守國家標準要求，違反標準就是違法行為，還會受到行政處罰、制裁，甚至追究法律責任。老《標準化法》保留原有強制性格局的情況下，引入了推薦性標準，一定程度改善了政府和市場的關系。這時的標準化管理理念雖然已經淡化了強制屬性，但還是有著強烈的政府主導的意思。

新《標準化法》的管理理念有了實質性變化，標準化更多的是作為服務市場、引領質量提升的工具，而不再是政府管理市場的手段。出現不符合強制性標準情況下，更多的強調是民事責任，相關罰則由《產品質量法》《消費者權益保護法》等配套法律處理。而對于違反強制性標準的行為首先是記入信用記錄，其次是進行公示，對構成犯罪的才依法追究刑事責任。新法在法律責任里還特別關注了標準化的兩面性，強調對于利用標準實施排除、限制市場競爭行為的，依照《中華人民共和國反壟斷法》等法律、行政法規的規定處理。這些管理理念的變化，對于改善政府職能，激發市場活力，提升標準化管理實效都起到了積極的推動作用。

3.4 標準化體系不斷優化

新法明確了標準的種類和性質，對標準的制定、實施、監督管理和法律責任作了詳細的規定，進一步明確了統一管理和分工管理的管理體制，建立了標準化工作協調機制，從整體上構建了一個清晰、適宜、和諧的標準化體系。新法取消了強制性行業標準、地方標準，僅保留強制性國家標準，進一步收緊了強制性標準的范圍。同時，鼓勵市場積極采用推薦性標準，不斷提升技術水平。

國務院、省、市、縣級政府統籌建立標準化工作協調機制，落實標準化工作專項經費，對于跨部門跨領域、存在重大爭議標準的制定和實施進行協調。這些規定為標準化工作全面扎實有效開展打下了堅實的法律基礎，構建了一個體系優化、協同推進的標準化工作新格局。

4 《標準化法》尚待解決的問題

4.1 標準著作權不清晰

長期以來，不管標準化管理體制怎么調整，標準又分為幾級，我國的標準化工作均由政府主導，是作為宏觀政策和法規出臺的，沒有考慮市場需求，忽視了對標準著作權的研究。雖然法律界對標準著作權的保護早有判例，但此次修法工作仍沒有突破現有標準化管理體制束縛，并未明確標準著作權歸屬，沒有建立起有效的標準化工作約束和激勵機制，不利于充分激發標準制定者的積極性，也為做大做強標準化產業埋下了隱患。

在我國歷次經濟體制改革的進程中，政府和市場的關系是一個永恒的話題，而產權歸屬又是理順政府和市場關系的核心所在。從改革的進程來看，只要賦予市場應有的產權歸屬和政策激勵，并加以適當的政府引導，改革總會取得積極的成效。標準是科學技術研究的成果和先進經驗的總結，是需要付出大量智力成本和財力成本的技術活動，凝結了制定單位和個人大量的心血和智慧。新《標準化法》沒有明確標準版權的歸屬與管理，因此標準版權政策還是沿用原國家技術監督局、新聞出版署1997年印發的《標準出版管理辦法》第三條的規定：國家標準由中國標準出版社出版；工程建設、藥品、食品衛生、獸藥和環境保護國家標準，由國務院工程建設、衛生、農業、環境保護等主管部門根據出版管理的有關規定確定相關的出版單位出版，也可委托中國標準出版社出版。根據這一部門規章的規定，意味著，作為一項由具體承擔單位和個人承擔的技術工作，無論最終成果是國家標準、行業標準還是地方標準，標準的版權與著作權人均沒有關系，這一規定不符合科技工作發展規律，極大制約了企業人員參與標準化工作的積極性。標準成果與市場推廣應用嚴重脫節，科技人員從事多年研究的技術成果，卻不能分享因此帶來的相關利益，這與《著作權法》的主旨精神相悖，嚴重侵犯了著作權人的合法權益。

4.2 標準層級過多，管理交叉重復

我國標準化法的不斷完善是政府主動推進的強制性制度變遷，在變遷過程中，始終保留了原有的利益格局，并不斷推出適應新形勢的制度創新。首先，在強制性標準的基礎上增加了推薦性標準，又在二者的基礎上增加了團體標準，標準的制定范圍和標準制定主體的范圍不斷擴展，在推出新的標準類型的同時，并沒有影響原有標準類型的鞏固和發展。[5]堅持了繼承創新的原則，保持了制度“慣性”，能夠保證相關制度得到迅速有效的實施，既兼顧了存量，又做大增量，實現了帕累托優化，增強了標準供給能力。

但客觀來說，我國政府主管的標準層級還是過于復雜，分為國家標準、行業標準、地方標準、團體標準、企業標準等五類。國家標準和行業標準本身就是政府分管職能的一種劃分，并不是市場屬性需求劃分，不符合本次深化改革的主旨精神。因為不論是國家標準，還是行業標準，均是行業主管部門對外發布的在全國適用的文件，不存在地域之分。另外，本次新法的修訂又擴大了標準制定主體，明確了設區的市級人民政府也可根據本行政區域的特殊需要，制定本行政區域的地方標準，這等于標準層級又多了一級。這些都是標準交叉、重復矛盾的根源所在，也不符合標準化簡化、統一、優化的基本原理。“農夫山泉標準門”事件就是國家標準與地方標準沖突所引發的網絡口水仗，而各地市發布的很多小吃產品標準也頻頻突破政府主導制定標準的原則底線，對市場進行了不應有的粗暴干預，鬧出很多笑話，使標準化主管部門的權威性一再受到質疑和挑戰。

4.3 多頭管理，標準協調性無法保證

本次新《標準化法》雖然明確了國務院、各級人民政府應建立標準化工作協調機制，統籌推進標準化重大改革，研究標準化重大政策，對跨部門跨領域、存在重大爭議標準的制定和實施進行協調。然而，這樣的協調機制又從另一側面印證我國標準化多頭管理的尷尬現狀，管理交叉、職能分散，進一步增加了標準協調難度，也難以保證國家標準體系之間的協調配套，導致越重要的標準越難產，無法滿足市場經濟對標準的多樣需求，增加了標準化工作的風險。

新法第5條進一步確認了我國自上而下、條塊分割的標準化工作管理格局，即國家標準一般情況下由國務院標準化行政主管部門制定管理，特殊領域由國務院有關行政主管部門負責組織管理制定；行業標準的編制實施歸屬于國務院有關行政主管部門；地方標準由省級標準化行政主管部門統一管理；團體標準和企業標準在政府主管的標準備案平臺上進行公示。各個層級的標準化管理機構缺乏有效的溝通、協調和制約程序，對于同一標準化對象，不同的政府主管部門可不受制約分別立項，因而各級標準之間容易產生矛盾和沖突。[6]新法15條規定，在標準制定過程中，應當按照便捷有效的原則采取多種方式征求意見，組織對標準相關事項進行調查分析、實驗、論證，并做到有關標準之間的協調配套。而我國現行的標準備案制度下，各級標準主管部門只需將相關材料向上級標準化主管部門上報即可，是一種事后的行政行為，不具備事前技術審查的功能。這樣導致標準備案工作只具備形式審查的作用，沒有專門的技術機構和制度支撐各級標準協調配套之間的技術審查工作。此外，國家標準制修訂平臺、地方標準備案平臺、團體標準和企業標準公開聲明平臺都是信息發布平臺，無法保證標準之間的協調配套。

4.4 市場主導的標準化工作環境還未建立

讓市場在資源配置中起決定性作用，更好的發揮政府的作用，這句話是各領域深化改革的主旨精神，《標準化法》的修訂也不例外。整合精簡強制性標準，優化完善推薦性標準，培育發展團體標準，放開搞活企業標準，提高標準國際化水平，深化標準化與科技互動支撐，加強重點領域標準建設等等。這些政策打破了政府對標準化資源的壟斷地位，建立了政府引導、市場驅動、社會參與、協同推進的標準化工作格局。但標準化資源包括哪些，如何激發市場活力，以及政府應該發揮什么樣的作用，怎樣發揮作用，這些配套的落地問題還未有明確的配套政策指引，以市場為主導的標準化工作環境還未根本建立。

如針對企業標準，此次雖然取消了企業標準的審批備案，減少了一些不必要的流程環節，但企業還需在政府主導建設的平臺上進行公示，這不符合市場經濟的基本規律。在新型標準管理體制框架下，政府應該是管公益性的、保底線的，至于企業標準怎么制定、怎么公布，都是企業自己的內部事務，只要不違反法律法規和強制性標準，政府就不應干涉。公共標準保底線，私有標準提質量，政府應進一步制定配套政策文件，激勵企業制定更高水準的企業標準，提高市場競爭力。同時還應對企業標準制定者給予應有的產權保護和政策激勵，徹底激發企業活力，鼓勵科研人員參與標準研究，不斷提升產品質量。

此外，此次修法不止一次提出了培育團體標準，激發市場主體參與標準制定的主動性和積極性，國家也發布了《團體標準管理辦法》等配套文件，但團體標準運行的大環境還不成熟。我國現有的行業協會大多數不是在市場經濟發展過程中產生和發展的，而是在行政體制內自生的，帶有較濃厚的行政色彩，甚至扮演著“二政府”的角色。非政府組織的政府性和非盈利組織的盈利性是它們的顯著特點，而在此基礎上建立的標準化體制，只能成為政府權力的延伸和市場發展的累贅。這樣的管理體制并沒有與市場對接，也不是改革的最終目標。要培育發展團體標準，首先應改革行業協會管理體制，使行業協會真正成為服務行業、塑造良好政商關系的紐帶和橋梁，而不是代表政府去參與市場競爭。在此基礎上，行業協會還應努力實現以下四個轉變：從行政依附者變為獨立的溝通者；從市場中的淘金者變為企業的服務者；從政府利益的代表者變為行業利益的代言者；從市場壟斷者變為市場競爭的協調者。只有這些問題解決了，我們再談培育團體標準才有實際意義。

5 結語

十年磨一劍，此次標準化法的修訂傾注了全國各行業標準化工作者的心血和智慧，是標準化工作實踐經驗和管理經驗的綜合結晶。它打破了政府對標準化資源的壟斷地位，建立了政府引導、市場驅動、社會參與、協同推進的標準化工作新格局。這“破”與“立”，不僅需要勇氣，也需要智慧，更需要我們標準化工作者的不懈努力與奮斗。

參考文獻

[1] 金光.《標準化法》誕生始末[J].中國標準化,2015,(09):46-48.

[2] 李春田.標準化概論[M].北京:中國人民大學,2010.

[3] 李春田.時代呼喚新的標準化法[J].中國標準化,2014,(12):50-53.

[4] 朱作鑫.新法修訂推進供給側結構性改革[J].質量與標準化,2016,(03):1-5.

[5] 藍麒,劉瑾.標準化法的變遷與演進——新制度經濟學視角的觀察[J].河南財經政法大學學報,2017,(03):29-36.

[6] 石雨朦.淺析我國標準化法的修改與完善——以農夫山泉事件為視角[J].特區經濟,2013,(09):176-178.