基于政策分析的特色小鎮(zhèn)發(fā)展脈絡(luò)研究

1 特色小城鎮(zhèn)興起的時(shí)代背景

經(jīng)過改革開放近40年發(fā)展，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展出現(xiàn)階段性轉(zhuǎn)變，面對經(jīng)濟(jì)從高速增長到中高速增長、原有經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不再適應(yīng)發(fā)展現(xiàn)狀等新常態(tài)，2015年11月，中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第十一次會(huì)議明確提出要進(jìn)行供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革：在制度上變革，轉(zhuǎn)變政府職能，提供更為靈活和創(chuàng)新的公共產(chǎn)品；在經(jīng)濟(jì)上轉(zhuǎn)型升級，優(yōu)化結(jié)構(gòu)；在要素上升級，培育新的增長點(diǎn)，探尋新的增長動(dòng)力。

在這種大時(shí)代背景下，城市資源過度集中、城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡且以大規(guī)模增量建設(shè)為特征的舊有城鎮(zhèn)化道路已無法滿足國內(nèi)轉(zhuǎn)型發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求，亟需通過轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)政策、優(yōu)化城鎮(zhèn)結(jié)構(gòu)體系等方式推進(jìn)新一輪的城鎮(zhèn)化發(fā)展。

針對上述新型城鎮(zhèn)化需求，2013年中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議上提出要推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化，將城市群作為主體形態(tài)，促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)合理分工、功能互補(bǔ)、協(xié)同發(fā)展，2014年《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》提出把加快發(fā)展中小城市作為優(yōu)化城鎮(zhèn)規(guī)模結(jié)構(gòu)的主攻方向，依托優(yōu)勢資源發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，將有特色資源或有區(qū)位優(yōu)勢的小城鎮(zhèn)培育成為專業(yè)特色鎮(zhèn)。

在中央明確新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略方向后，各地積極響應(yīng)，其中長三角城市群的中小城鎮(zhèn)發(fā)展較為成熟，尤其是具有良好塊狀經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和產(chǎn)業(yè)集群的浙江省，有先發(fā)優(yōu)勢。浙江省是我國民營經(jīng)濟(jì)的先發(fā)地區(qū)，市場環(huán)境相對活躍，這在一定時(shí)期內(nèi)促進(jìn)了傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)蓬勃發(fā)展，浙江很多小城鎮(zhèn)都擁有自主產(chǎn)業(yè)和諸多產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)，但一直以來也面臨著產(chǎn)業(yè)發(fā)展粗放、功能單一、附加值低、污染嚴(yán)重、外來人口不能就地城鎮(zhèn)化等一系列問題。基于浙江省的本地情況，2014年10月在浙江云棲小鎮(zhèn)舉行的阿里云開發(fā)者大會(huì)上，浙江省省長首次提及“特色小鎮(zhèn)”一詞，隨后2015年1月浙江省十二屆人大三次會(huì)議通過的《政府工作報(bào)告》中“特色小鎮(zhèn)”成為關(guān)鍵詞之一，2015年4月浙江省政府發(fā)布《關(guān)于加快特色小鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)的指導(dǎo)意見》（浙政發(fā)[2015]8號），明確特色小鎮(zhèn)的定位和要求，提出要重點(diǎn)培育和規(guī)劃建設(shè)100個(gè)左右的特色小鎮(zhèn)，拉開了浙江省全面建設(shè)特色小鎮(zhèn)的序幕。2015年6月24日浙江省召開的特色小鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)工作現(xiàn)場推進(jìn)會(huì)，標(biāo)志著特色小鎮(zhèn)正式進(jìn)入實(shí)施階段（見圖1）。

鑒于其創(chuàng)新性和實(shí)用性，特色小鎮(zhèn)理念得到中央政府高度認(rèn)可并在國家層面得以推廣。2015年11月，《國務(wù)院關(guān)于積極發(fā)揮新消費(fèi)引領(lǐng)作用加快培育形成新供給新動(dòng)力的指導(dǎo)意見》（國發(fā)[2015]66號）提出要發(fā)揮小城鎮(zhèn)連接城鄉(xiāng)、輻射農(nóng)村的作用，提升產(chǎn)業(yè)、文化、旅游和社區(qū)服務(wù)功能，鼓勵(lì)有條件的地區(qū)規(guī)劃建設(shè)特色小鎮(zhèn)。2016年2月，《國務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的若干意見》（國發(fā)[2016]8號），提出要加快特色小鎮(zhèn)發(fā)展，帶動(dòng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和農(nóng)民就近城鎮(zhèn)化。2016年3月公布的《“十三五”規(guī)劃綱要（2016—2020年）》提出要加快發(fā)展中小城市和特色小鎮(zhèn)，因地制宜發(fā)展特色鮮明、產(chǎn)城融合、充滿魅力的小城鎮(zhèn)。

由中央和地方政策的關(guān)聯(lián)性可看出，浙江先發(fā)實(shí)施的特色小鎮(zhèn)政策符合新型城鎮(zhèn)化發(fā)展方向，其實(shí)質(zhì)是國家城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略和新農(nóng)村建設(shè)戰(zhàn)略的一種發(fā)展演變，是我國推進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展，加快供給側(cè)改革的重要突破口。自此，特色小鎮(zhèn)的發(fā)展逐漸上升為一種國家意志，中央和各地方陸續(xù)出臺(tái)政策，但由于其新生性，故目前尚處于政策的規(guī)范發(fā)展期。

圖1 浙江省內(nèi)建成的多類型特色小鎮(zhèn)

2 特色小鎮(zhèn)的概念和內(nèi)涵

2.1 概念辨析

由于特色小鎮(zhèn)發(fā)展尚處起步階段，在各地實(shí)施特色小鎮(zhèn)建設(shè)的過程中存在分不清特色小鎮(zhèn)和行政建制鎮(zhèn)、無法深刻把握政策內(nèi)涵等現(xiàn)象，特別是在規(guī)劃設(shè)計(jì)時(shí)將產(chǎn)業(yè)園區(qū)等原有產(chǎn)業(yè)要素直接扣上特色小鎮(zhèn)的帽子，針對出現(xiàn)的這些問題，中央也逐一下發(fā)了文件。

2016年7月，住建部、發(fā)改委、財(cái)政部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于開展特色小鎮(zhèn)培育工作的通知》（建村[2016]147號）（以下簡稱《通知》），計(jì)劃到2020年培育1000個(gè)左右各具特色、富有活力的休閑旅游、商貿(mào)旅游、現(xiàn)代制造、教育科技、傳統(tǒng)文化、美麗宜居等特色小鎮(zhèn)，約占全國建制鎮(zhèn)的5%。由于是全國范圍的選拔，所以《通知》中對特色小鎮(zhèn)選拔的規(guī)定是原則上為建制鎮(zhèn)，優(yōu)先選擇全國重點(diǎn)鎮(zhèn)，這就明顯區(qū)別于2015年4月浙江省政府《關(guān)于加快特色小鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)的指導(dǎo)意見》中對于特色小鎮(zhèn)的定義：特色小鎮(zhèn)是相對獨(dú)立于市區(qū)，具有明確產(chǎn)業(yè)定位、文化內(nèi)涵、旅游功能和一定社區(qū)功能的空間發(fā)展平臺(tái)，區(qū)別于行政區(qū)劃單元和產(chǎn)業(yè)園區(qū)。

造成這種差異的主要原因是中央和地方看待特色小鎮(zhèn)的視角不同：①地方政府 主要試圖借助特色小鎮(zhèn)建設(shè)的契機(jī)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)型，故地方政府理解的特色小鎮(zhèn)既不涉及行政區(qū)的調(diào)整，也不是現(xiàn)有國家城市體系的組成部分；②中央政府 通過擇優(yōu)選拔和樹立典型來鼓勵(lì)特色小鎮(zhèn)的發(fā)展。正因如此，在特色小鎮(zhèn)規(guī)劃編制中，準(zhǔn)確定位規(guī)劃是主要用于實(shí)現(xiàn)地方產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的“特色小鎮(zhèn)”還是用于申請國家級“中國特色小鎮(zhèn)”確有必要。

針對這種概念辨析的傾向性，2016年10月發(fā)改委《關(guān)于加快美麗特色小（城）鎮(zhèn)建設(shè)的指導(dǎo)意見》（發(fā)改規(guī)劃[2016]2125號）對特色小鎮(zhèn)進(jìn)行定義，將概念擴(kuò)展為“特色小（城）鎮(zhèn)”，指出特色小（城）鎮(zhèn)包括特色小鎮(zhèn)、小城鎮(zhèn)2種形態(tài)：特色小鎮(zhèn)是在幾平方公里土地上集聚特色產(chǎn)業(yè)、生產(chǎn)生活生態(tài)空間相融合、不同于行政建制鎮(zhèn)和產(chǎn)業(yè)園區(qū)的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)平臺(tái)，比如浙江的云棲特色小鎮(zhèn)和杭州玉皇山南基金特色小鎮(zhèn)；特色小城鎮(zhèn)則是指以傳統(tǒng)行政區(qū)劃為單元，特色產(chǎn)業(yè)鮮明，擁有幾十平方公里以上土地和一定人口規(guī)模的建制鎮(zhèn)。

2.2 內(nèi)涵特質(zhì)

特色小鎮(zhèn)政策實(shí)施以來，從文獻(xiàn)角度對其內(nèi)涵的研究非常普遍，2017年12月發(fā)改委、國土部、環(huán)保部、住建部聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于規(guī)范推進(jìn)特色小鎮(zhèn)和特色小城鎮(zhèn)建設(shè)的若干意見》中將特色小鎮(zhèn)的內(nèi)涵特質(zhì)總結(jié)為“產(chǎn)業(yè)特而強(qiáng)、功能聚而合、形態(tài)小而美、機(jī)制新而活”。這種特質(zhì)與以往產(chǎn)業(yè)園區(qū)等有著很大區(qū)別：①產(chǎn)業(yè)特而強(qiáng) 在產(chǎn)業(yè)上是依托原有的產(chǎn)業(yè)集聚優(yōu)勢，將某一類產(chǎn)業(yè)做精做細(xì)、突出強(qiáng)化；②功能聚而合 在功能上不僅突出產(chǎn)業(yè)的作用，而且還要包含文化傳承、社區(qū)治理等功能，真正實(shí)現(xiàn)產(chǎn)城融合和以人為本，帶動(dòng)周邊鄉(xiāng)村地區(qū)聯(lián)動(dòng)發(fā)展；③形態(tài)小而美 將面積定位為3平方公里左右，避免了粗放式發(fā)展，杜絕城鎮(zhèn)形態(tài)“攤大餅”“千鎮(zhèn)一面”等問題出現(xiàn)；④機(jī)制新而活 政府不再大包大攬扮演資源調(diào)配和收益分配的角色，退回到發(fā)展的“供給側(cè)”，通過建立健全各項(xiàng)制度保障和支撐，充分發(fā)揮社會(huì)力量和市場的強(qiáng)大作用。由此看來，特色小鎮(zhèn)不是簡單的建制鎮(zhèn)或園區(qū)，而是一種發(fā)展平臺(tái)，是區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的創(chuàng)新載體，不能隨意混淆、套換。

3 特色小鎮(zhèn)的現(xiàn)狀問題

根據(jù)2015年以來的中央和地方政策，特別是2017年12月發(fā)改委、國土部、環(huán)保部、住建部聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于規(guī)范推進(jìn)特色小鎮(zhèn)和特色小城鎮(zhèn)建設(shè)的若干意見》（以下簡稱《意見》），目前我國特色小鎮(zhèn)建設(shè)還存在著以下突出問題。

1）盲目發(fā)展、野蠻擴(kuò)張 自從中央發(fā)布各項(xiàng)支持鼓勵(lì)特色小鎮(zhèn)建設(shè)的政策之后，為爭取先發(fā)優(yōu)勢和政策支持，各地都緊鑼密鼓地安排特色小鎮(zhèn)項(xiàng)目上馬，大有一哄而上之勢。這種急于求成的心態(tài)導(dǎo)致小鎮(zhèn)規(guī)劃的前期研究不足、產(chǎn)業(yè)定位不準(zhǔn)、政策儲(chǔ)備不夠等問題頻現(xiàn)，在規(guī)劃立意上無法真正做到實(shí)事求是，沒有認(rèn)真梳理挖掘原有的要素和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，而是強(qiáng)行把一些聽起來較為高端的金融、總部經(jīng)濟(jì)、創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)等產(chǎn)業(yè)功能填充進(jìn)去，這種包裝過度的規(guī)劃手段使得特色小鎮(zhèn)建設(shè)變成治標(biāo)不治本的 “面子工程”，造成資源浪費(fèi)。

2）政府大包大攬的現(xiàn)象仍舊存在 有些地方政府尚未真正做到解放思想、轉(zhuǎn)變政府職能，《意見》倡導(dǎo)要?jiǎng)?chuàng)新政府公共政策供給，按照政府引導(dǎo)、企業(yè)為主體、市場化運(yùn)作的要求執(zhí)行，但目前很多政府依舊延續(xù)了以往的政府主導(dǎo)而非市場主導(dǎo)的方式。特色小鎮(zhèn)的核心是產(chǎn)業(yè)，產(chǎn)業(yè)應(yīng)該是在自然聚合和合理引導(dǎo)之下自下而上形成的，而以政府行政規(guī)劃強(qiáng)行指定的模式不可避免存在一些不合理和不科學(xué)。如果按照目前小鎮(zhèn)開發(fā)及金融支持以政府為主的方式，融資模式單一，無法充分借用社會(huì)資本的強(qiáng)大力量推進(jìn)特色小鎮(zhèn)建設(shè)。

3）對于市場引導(dǎo)的疏忽造成部分特色小鎮(zhèn)地產(chǎn)化傾向 乘特色小鎮(zhèn)的政策東風(fēng)，近年來，各類公司都積極參與特色小鎮(zhèn)的開發(fā)建設(shè)，由于產(chǎn)業(yè)鏈的高度相關(guān)性，房地產(chǎn)企業(yè)轉(zhuǎn)型參與其中最為便捷。對房地產(chǎn)企業(yè)來說，參與特色小鎮(zhèn)的開發(fā)、建設(shè)和運(yùn)營，既能獲取低價(jià)土地，又能更方便地獲得融資。但由于市場經(jīng)濟(jì)的逐利性，地產(chǎn)公司是否能夠真正轉(zhuǎn)型，而不是假借特色小鎮(zhèn)之名去做“假小鎮(zhèn)真地產(chǎn)”的項(xiàng)目，尚需地方政府嚴(yán)格引導(dǎo)和管控。

4 特色小鎮(zhèn)的發(fā)展趨勢

通過對中央和地方政策的梳理，筆者認(rèn)為特色小鎮(zhèn)未來發(fā)展將會(huì)有以下趨勢。

政策將會(huì)傾向于支持和規(guī)范社會(huì)資本通過PPP模式參與特色小鎮(zhèn)的建設(shè)，以后特色小鎮(zhèn)的建設(shè)很可能會(huì)以企業(yè)為主力軍。根據(jù)2015年4月公布的浙江省《關(guān)于加快特色小鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)的指導(dǎo)意見》，原則上每個(gè)特色小鎮(zhèn)3年內(nèi)要完成固定投資50億元，全國計(jì)劃2020年培育1000個(gè)左右的特色小城鎮(zhèn)，按照這一標(biāo)準(zhǔn)，固定資產(chǎn)投資將達(dá)5萬億，特色小鎮(zhèn)建設(shè)將面臨一個(gè)巨大的資金缺口。

中央部委也聯(lián)合各個(gè)政策性銀行出臺(tái)了一些金融支持政策，2016年10月，住建部、中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)政策性金融支持小城鎮(zhèn)建設(shè)的通知》（建村[2016]220號），進(jìn)一步明確了特色小城鎮(zhèn)建設(shè)的重要意義，為小城鎮(zhèn)建設(shè)提供綜合性金融服務(wù)，努力拓寬其融資渠道。2017年1月住建部、國家開發(fā)銀行發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)開發(fā)性金融支持小城鎮(zhèn)建設(shè)的通知》（建村[2017]27號），提出探索創(chuàng)新小城鎮(zhèn)建設(shè)運(yùn)營及投融資模式，為特色小鎮(zhèn)提供金融支持。但由于特色小鎮(zhèn)建設(shè)是在全國范圍內(nèi)展開，而各個(gè)地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展又不完善、不均衡，按照小鎮(zhèn)平均基礎(chǔ)建設(shè)投資占30%計(jì)算，到2020年特色小鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資近1.5萬億，僅依靠國家政策及銀行支持遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，地方財(cái)政壓力大、資金缺乏成為地方開展特色小鎮(zhèn)工作的最大障礙，因此擁有持續(xù)、穩(wěn)定的資金鏈成為特色小鎮(zhèn)發(fā)展的關(guān)鍵。

從客觀方面來看，小鎮(zhèn)的“小而美”的內(nèi)涵屬性決定了社會(huì)資本參與小規(guī)模土地開發(fā)具有更多的必要性與現(xiàn)實(shí)可能性。企業(yè)既擁有強(qiáng)大的資本能力和融資手段，又有著敏銳的市場觀察力、較強(qiáng)的風(fēng)險(xiǎn)管控能力和強(qiáng)好的項(xiàng)目運(yùn)營能力，在市場化運(yùn)作體制下能夠很好地彌補(bǔ)政府短板、激發(fā)市場活力，如深圳市鐵漢生態(tài)環(huán)境股份有限公司2017年6月與廣東省梅州市平遠(yuǎn)縣人民政府簽署的《平遠(yuǎn)縣仁居特色小鎮(zhèn)戰(zhàn)略合作協(xié)議》，采用PPP投融資模式和EPC建設(shè)模式，預(yù)計(jì)5年內(nèi)在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、河道綜合治理、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、建筑外貌改造提升等方面投資20億。非房地產(chǎn)公司也可以合理利用其自身特色并將其優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入小鎮(zhèn)建設(shè)當(dāng)中，專注于建設(shè)某一類型的特色小鎮(zhèn)，如萊茵體育小鎮(zhèn)、華誼兄弟影視小鎮(zhèn)、中青旅古北水鎮(zhèn)等（見圖2，3）。

圖2 華誼兄弟影視小鎮(zhèn)效果

圖3 中青旅古北水鎮(zhèn)

5 結(jié)語

本研究在回顧特色小鎮(zhèn)興起的時(shí)代背景基礎(chǔ)上，詳細(xì)梳理了特色小鎮(zhèn)的相關(guān)政策和文件，研究了特色小鎮(zhèn)概念的內(nèi)涵和外延，并總結(jié)出目前特色小鎮(zhèn)建設(shè)中普遍存在的問題，進(jìn)而對特色小鎮(zhèn)未來的發(fā)展建設(shè)模式提出展望。隨著特色小鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和物質(zhì)空間逐步健全完善，對特色小鎮(zhèn)文化傳承和文脈延續(xù)的研究將逐漸引起社會(huì)各界的關(guān)注。

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