加強(qiáng)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化的法治保障

馬井彪

按照黨的總體部署與規(guī)劃，我國將于2020年實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化的目標(biāo)。黨的十九大提出了鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要內(nèi)容。實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化的目標(biāo)，一方面有賴于財(cái)政資源的支持，另一方面離不開法治的保障。從時(shí)代背景來看，在建設(shè)中國特色社會(huì)主義法治體系的過程中，促進(jìn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)的法治建設(shè)，是堅(jiān)持人民主體地位，實(shí)現(xiàn)人民幸福的重要保障。從當(dāng)前城鄉(xiāng)公共服務(wù)法治現(xiàn)實(shí)來看，雖然有關(guān)促進(jìn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)的法律法規(guī)已初具規(guī)模，但是法律法規(guī)的出臺(tái)存在滯后性、供給性不足等問題，無法滿足人民對城鄉(xiāng)公共服務(wù)日益增長的需求，也無法保證人人共享均等化的城鄉(xiāng)公共服務(wù)。因此，推進(jìn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)的法治建設(shè)是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化與順應(yīng)我國法治化建設(shè)潮流的必然之舉。

一、城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化與法治建設(shè)的邏輯關(guān)系

1.城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化是法治建設(shè)的基石

城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化是指在城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中政府要為社會(huì)公眾提供基本的、與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相適應(yīng)的、體現(xiàn)公平公正原則的大致均等的公共物品或公共服務(wù)，即在基本的公共服務(wù)領(lǐng)域政府應(yīng)盡可能地滿足人們的基本物質(zhì)需要，使人們在共享公共服務(wù)中有同樣的權(quán)利。具體而言，應(yīng)涵蓋三個(gè)方面：一是權(quán)利均等，即盡可能使每個(gè)社會(huì)成員享有同樣公共服務(wù)的權(quán)利；二是機(jī)會(huì)均等，即每個(gè)社會(huì)成員都享有消費(fèi)公共服務(wù)的同等機(jī)會(huì)；三是結(jié)果均等，即政府的政策安排應(yīng)使每個(gè)居民擁有從數(shù)量到質(zhì)量大致均等的公共服務(wù)。從學(xué)理來看，城鄉(xiāng)公共服務(wù)的法治建設(shè)本身也是政府為人民提供的“城鄉(xiāng)公共服務(wù)”。城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化保障人的基本生存與發(fā)展權(quán)益，同時(shí)機(jī)會(huì)均等、結(jié)果均等、權(quán)利均等與法治建設(shè)所追求的公平正義是相互契合的。城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化為法治建設(shè)的良性發(fā)展奠定基礎(chǔ)。

2.法治建設(shè)是城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化的保障

法治建設(shè)的最終目的是維護(hù)社會(huì)公平正義。從法律層面來看，公共服務(wù)均等化是一種權(quán)利均等——只有權(quán)利均等才會(huì)有機(jī)會(huì)均等進(jìn)而實(shí)現(xiàn)結(jié)果均等，權(quán)利均等是基本公共服務(wù)均等化的基礎(chǔ)和關(guān)鍵。城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的法治保障，是指政府運(yùn)用公權(quán)力，利用公共資源，使全民在教育、衛(wèi)生、文化、就業(yè)再就業(yè)服務(wù)、社會(huì)保障、生態(tài)環(huán)境、公共基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)治安等方面享有同等權(quán)利，即政府通過法治建設(shè)保障公民基本權(quán)利得以實(shí)現(xiàn)。

二、我國城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化的法治建設(shè)困境

1.公共服務(wù)領(lǐng)域缺乏基本法的統(tǒng)領(lǐng)

涉及民生的公共服務(wù)領(lǐng)域必須有相關(guān)基本法的統(tǒng)領(lǐng)，為后續(xù)相關(guān)的法律的完善奠定基礎(chǔ)。然而，從表格中我們可以看出，直至目前，在醫(yī)療衛(wèi)生、住房保障、通信、公共安全等領(lǐng)域基本法依舊缺乏。基本法的缺乏讓公民無法明確應(yīng)該享有的權(quán)利及應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)，同時(shí)也不能界定政府的職權(quán)及承擔(dān)的職責(zé)，更不能保證公民的權(quán)利的實(shí)現(xiàn)及政府職權(quán)的行使，容易積累社會(huì)矛盾，不利于社會(huì)的和諧穩(wěn)定。以住房保障為例，習(xí)近平總書記在十九大報(bào)告中提出“堅(jiān)持房子是用來住的、不是用來炒的定位，加快建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度，讓全體人民住有所居。”這體現(xiàn)了黨對人民能夠住有所居的重視，住房保障需要政策的支持，更需要法律的保障。比如在2010年3月十一屆全國人大三次會(huì)議期間，有多名代表集中提出反映房地產(chǎn)行業(yè)問題的議案，對此，我國住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部及相關(guān)部門組織力量積極開展系列法律修訂工作。涉及房屋拆遷、房屋質(zhì)量、住宅配套、住房保障、住房公積金等方面，其中有的法律法規(guī)已經(jīng)形成修改草案征求意見稿。然而，目前《住房保障法》尚未出臺(tái)，還需進(jìn)一步從法律上為人民擁有住房提供保障。

2.城鄉(xiāng)公共服務(wù)領(lǐng)域?qū)嶓w法不完善、程序法滯后性、監(jiān)管與救濟(jì)法律機(jī)制落后

法律要明確人民在城鄉(xiāng)公共服務(wù)領(lǐng)域所享有的權(quán)利與應(yīng)盡的義務(wù)，這是推進(jìn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化的基本前提。就目前來看，我國在涉及民生問題的城鄉(xiāng)公共服務(wù)領(lǐng)域的實(shí)體法不完善，諸如公共衛(wèi)生服務(wù)領(lǐng)域、基本住房保障領(lǐng)域、公共安全領(lǐng)域等相關(guān)實(shí)體法嚴(yán)重缺失，未能明確人民所享有的權(quán)利與應(yīng)盡的義務(wù)。同時(shí)，通過制定程序法來保證權(quán)利的實(shí)現(xiàn)及義務(wù)的履行也是亟需解決的問題。政府不僅要制定及完善城鄉(xiāng)公共服務(wù)領(lǐng)域的法律來保障人民的生存及發(fā)展權(quán)利，同時(shí)也不應(yīng)忽視城鄉(xiāng)公共服務(wù)領(lǐng)域的監(jiān)管與救濟(jì)機(jī)制。雖然黨的十八屆三中全會(huì)提出“市場在資源配置中起決定性作用”，但是政府依舊要為市場的發(fā)展提供良好的服務(wù)。當(dāng)前在城鄉(xiāng)公共服務(wù)市場化過程中存在監(jiān)管機(jī)制不明確、權(quán)利救濟(jì)機(jī)制缺失等問題，造成人民在城鄉(xiāng)公共服務(wù)中享有的權(quán)利無法得到充分落實(shí)，削弱了政府的公信力與權(quán)威。

3.涉及中央與地方城鄉(xiāng)公共服務(wù)領(lǐng)域的權(quán)力分配的法律缺失

地方政府是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化的執(zhí)行者，地方政府實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化需要權(quán)力的支撐，但是當(dāng)前我國中央與地方權(quán)力分配在法律上并沒有明確的界線。《中華人民共和國憲法》對中央與地方的權(quán)力分配也僅作模糊性界定，總綱第三條

“中央和地方的國家機(jī)構(gòu)職權(quán)的劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方主動(dòng)性、積極性的原則”。這造成了中央和地方的事權(quán)、財(cái)權(quán)分配不明確，造成地方政府在落實(shí)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化過程中缺乏主動(dòng)性、創(chuàng)造性、擔(dān)當(dāng)性。同時(shí)權(quán)責(zé)不明確，不能有效地懲處地方政府的不法行為及有效評估地方政府在促進(jìn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化方面的績效。

4.城鄉(xiāng)公共服務(wù)領(lǐng)域內(nèi)的法治理念未能深入人心

實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化的最終目的是為了讓廣大人民共享改革發(fā)展成果，實(shí)現(xiàn)人民幸福夢的發(fā)展目標(biāo)。在我國推進(jìn)建設(shè)社會(huì)主義法治體系的過程中，讓法治理念深入人心是法治中國建設(shè)的重點(diǎn)內(nèi)容。但是，當(dāng)前在城鄉(xiāng)公共服務(wù)領(lǐng)域提升地方政府與人民對法治觀念依舊困難重重。一些地方政府在干部考核機(jī)制的約束下，還是以追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度為本，在推進(jìn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化的過程中缺失法治理念。部分公民的合法利益受到侵犯時(shí)未能理性地尋求法律途徑解決。還是以“精準(zhǔn)扶貧”為例，“精準(zhǔn)扶貧”貴在“精準(zhǔn)”，主要包括精準(zhǔn)識別、精準(zhǔn)幫扶、精準(zhǔn)管理和精準(zhǔn)考核。但是由于部分農(nóng)民法治理念的缺失，加上農(nóng)村家族思想、農(nóng)村傳統(tǒng)的規(guī)則、村干部的“裙帶關(guān)系”影響等，造成“精準(zhǔn)扶貧”難以做到“精準(zhǔn)”。在城鄉(xiāng)公共服務(wù)的其他領(lǐng)域，有些公民當(dāng)個(gè)人合法權(quán)益受到侵害時(shí)，未能積極尋求法律途徑妥善解決。

三、建立健全我國城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化法治建設(shè)的動(dòng)力機(jī)制

黨的十八屆四中全會(huì)明確指出，依法加強(qiáng)和規(guī)范城鄉(xiāng)公共服務(wù)，完善教育、就業(yè)、收入分配、社會(huì)保障、醫(yī)療衛(wèi)生、食品安全、扶貧、慈善、社會(huì)救助和婦女兒童、老年人、殘疾人合法權(quán)益等方面的法律法規(guī)。因此，推進(jìn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化法治建設(shè)是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化的保障。城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化的法治理念、法治運(yùn)行機(jī)制及法治評估是推動(dòng)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化法治化建設(shè)的動(dòng)力機(jī)制。

1.確立城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化的法治理念

城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化的法治建設(shè)是推進(jìn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。換句話說，是國家治理模式的轉(zhuǎn)變。要實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化法治建設(shè)的目標(biāo)，不僅需要國家推進(jìn)法治建設(shè)，還需要國家在促進(jìn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化過程中運(yùn)用有效的法治運(yùn)作方式，形成適應(yīng)民生需求與時(shí)代發(fā)展要求的法治建設(shè)方案。確立城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化的法治理念是法治建設(shè)方案的先導(dǎo)。從政府層面來看，政府作為促進(jìn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化的主導(dǎo)力量，應(yīng)樹立確保城鄉(xiāng)公共服務(wù)機(jī)會(huì)公平、協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)公共服務(wù)資源分配、保障公民的基本權(quán)利及積極履行政府義務(wù)的理念。由于我國人口眾多，資源有限，城鄉(xiāng)公共服務(wù)資源是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化的支柱。政府作為城鄉(xiāng)公共服務(wù)資源的協(xié)調(diào)者與分配者，需要最大限度地保障各地區(qū)所享有的城鄉(xiāng)公共服務(wù)機(jī)會(huì)公平，分配中要確保資源分配的正義，同時(shí)維護(hù)公民的合法權(quán)益積極履行政府應(yīng)盡的義務(wù)。從公民個(gè)人層面來看，公民作為城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化的受益者，應(yīng)樹立法治理念，摒棄與法治相違背的思想。在城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化過程中，應(yīng)積極履行公民應(yīng)盡的義務(wù)；當(dāng)自己的合法權(quán)益受到侵害時(shí)，增強(qiáng)維權(quán)意識，通過法律渠道解決。

2.建立城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化法治建設(shè)運(yùn)行機(jī)制

如果說確立城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化法治建設(shè)的理念是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化法治建設(shè)的“實(shí)體要件”，

那么建立城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化法治建設(shè)運(yùn)行機(jī)制就是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化法治建設(shè)的“形式要件”。而

“形式要件”包涵立法、執(zhí)法、司法、守法四個(gè)方面。具體來看，從立法層面來看，我國應(yīng)建立促進(jìn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化的法律體系。促進(jìn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化的法律體系的構(gòu)建旨在改善民生，讓人民共享改革發(fā)展成果。在保障城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化方面，應(yīng)從法律層面明確闡釋城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化的含義、主要內(nèi)容、促進(jìn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化的基本原則、公民所享有的權(quán)利與應(yīng)盡的義務(wù)等。在協(xié)調(diào)中央與地方關(guān)系方面，應(yīng)從法律層面明確中央與地方的關(guān)系，協(xié)調(diào)中央與地方權(quán)力分配，確保中央與地方在城鄉(xiāng)公共服務(wù)領(lǐng)域內(nèi)的權(quán)責(zé)統(tǒng)一。在協(xié)調(diào)政府與市場、社會(huì)關(guān)系方面，應(yīng)從法律層面為市場與社會(huì)力量參與城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化提供保障。從執(zhí)法層面來看，要完善城鄉(xiāng)公共服務(wù)領(lǐng)域的執(zhí)法機(jī)制。第一，健全促進(jìn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化的行政決策機(jī)制；第二，完善促進(jìn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化的執(zhí)法監(jiān)管程序；第三，強(qiáng)化促進(jìn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化的行政監(jiān)督與問責(zé)機(jī)制；第四，規(guī)范促進(jìn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化的行政復(fù)議與行政訴訟制度。從司法層面來看，司法是保障公民權(quán)利救濟(jì)，實(shí)現(xiàn)民生訴求的最后一道防線，在實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化的過程中發(fā)揮重要作用。結(jié)合我國城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化的現(xiàn)實(shí)需要，健全司法體制應(yīng)加強(qiáng)地方司法機(jī)構(gòu)建設(shè)、簡化辦案流程、建立多元化糾紛解決機(jī)制、降低案件當(dāng)事人的訴訟成本及完善法律援助制度。從守法層面來看，在推進(jìn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化進(jìn)程中，應(yīng)堅(jiān)持“德”與“行”的統(tǒng)一。“德”即是發(fā)揚(yáng)中華傳統(tǒng)美德，在促進(jìn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化法治建設(shè)中，政府官員要有責(zé)任與擔(dān)當(dāng)意識，維護(hù)公民合法權(quán)益；公民個(gè)人也應(yīng)理性地表達(dá)個(gè)人正當(dāng)訴求，遵守相關(guān)社會(huì)道德 。“行”即是公民應(yīng)積極為促進(jìn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化法治建設(shè)積極建言獻(xiàn)策，同時(shí)公民個(gè)人應(yīng)積極履行應(yīng)盡的義務(wù)。政府在促進(jìn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化法治建設(shè)中要帶頭守法，依法決策、依法化解城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化過程中的矛盾和糾紛，形成遵紀(jì)守法的良好風(fēng)氣，維護(hù)社會(huì)的和諧與穩(wěn)定。

3.健全城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化法治評估機(jī)制

在促進(jìn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化法治建設(shè)進(jìn)程中，如何對城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化的績效進(jìn)行有效評估是保證城鄉(xiāng)公共服務(wù)供給效果的重要問題。在以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的指導(dǎo)思想下，我國長期以來形成的干部考核注重地方經(jīng)濟(jì)的增長。但是當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)及供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革的背景下，政府在促進(jìn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化建設(shè)同時(shí)還需要追求經(jīng)濟(jì)的增長，這勢必造成政府目標(biāo)多元，影響城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化的進(jìn)程。因此，從法律層面健全城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化評估體制，對提高政府工作積極性，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化法治建設(shè)具有重要作用。

從法律層面來看，應(yīng)制定針對政府城鄉(xiāng)公共服務(wù)進(jìn)行評估的主管部門、評估主體、評估程序、評估指標(biāo)和評估結(jié)果等內(nèi)容的法律，將城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化法治建設(shè)納入干部考核機(jī)制。從法律層面認(rèn)可城鄉(xiāng)公共服務(wù)評估的法律地位，為城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化法治評估成為政府公共管理的重要環(huán)節(jié)提供保障，促使政府積極推進(jìn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化的進(jìn)程。在法律上樹立城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化評估機(jī)制的權(quán)威，保障在對城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化進(jìn)行評估時(shí)排除某些組織或個(gè)人的干擾，提高評估工作的公開化和透明度。

從法治評估機(jī)制要素層面來看，第一，應(yīng)結(jié)合我國實(shí)際加強(qiáng)對城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化的法治指數(shù)的研究，在研究設(shè)計(jì)思路上要注意區(qū)分法治的同異性、形式法與實(shí)體法的結(jié)合、定量研究與定性研究的結(jié)合等。第二，要建立多方評估制度。政府在建立城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化法治評估機(jī)制過程中，要注意第三方評估力量，吸收相關(guān)專家學(xué)者的建議。第三，落實(shí)評估后整改機(jī)制及問責(zé)制度。對評估后出現(xiàn)的問題要及時(shí)整改，對沒有落實(shí)法治評估的政府官員進(jìn)行問責(zé)。

（作者單位：中共浙江省臺(tái)州市黃巖區(qū)委黨校）

（責(zé)任編輯 方 卿）