上海與長三角一體化發展歷史回顧

郭繼

改革開放是決定當代中國命運的關鍵一招，也是決定長三角一體化發展的關鍵一招。回顧上海開埠170年的歷史，特別是改革開放以來長三角地區區域發展歷程，有助于更好地理解把長江三角洲區域一體化發展提升為國家戰略的重大現實意義。

一、改革開放前上海和長三角之間的關系

長江三角洲是長江入海之前的沖積平原，覆蓋江蘇、浙江、上海三個中國經濟實力強的省市，是我國第一大經濟區域。1843年“五口

通商”開埠以前，上海是江蘇省松江府下屬的一個縣，地位并不十分突出。開埠以后，上海獨特的地理優勢，背靠長三角腹地的經濟潛力得以較為充分地發揮，土地肥沃、人口眾多、經濟發達的長江三角洲，不僅為上海的發展提供足夠的勞動力和原材料等，而且也是中國傳統的大宗出口商品的主要區域之一。上海迅速發展成為中國最大的對外口岸、工商城市、遠東經濟中心，一時有“半壁江山”之譽。長江三角洲地區的經濟中心也從原來的蘇州轉移到上海。1927年，國民政府設立上海特別市，原來轄屬江蘇省的上海成為獨立行政單位。這一時期，上海與長江三角洲地區聯系十分密切，人財物交往頻繁。

新中國成立后，我國在完成國民經濟恢復任務的基礎上，開始了有計劃的經濟建設和社會主義工業化進程。國家對上海的要求是，全國一盤棋，全國支援上海，上海支援全國，充分利用上海這個工業基地的作用，以加速中國獨立完整的工業體系建設。1954年4月在撤銷華東局等中央分局后，10月，中央專門成立中共中央上海局，職責主要是對上海及江浙兩地工農業生產、資本主義工商業改造，以及對中央指示方針的貫徹執行情況進行檢查、調研。1957年7月，中共中央上海局為了促進地區間工農業的協調發展，召開了江蘇、浙江、安徽、福建、江西、上海五省一市經濟協作會議，認為在國家統一計劃領導下，充分發揮地方積極性，通過協作關系，互相幫助，互相支援，對發展地方經濟具有重大作用，決定成立經濟協作委員會。這一做法很快得到中央的支持同意。12月，國務院計劃委員會傳達毛澤東6條指示的第二條，提出按過去的大區，以一個大城市為經濟中心，結合周圍省市考慮通盤的協作規劃。1957年12月至1958年1月，毛澤東在杭州連續4次召開華東六省市黨的負責人會議，再次提出全國按原來大區

（中央局），要搞成幾個經濟協作區域，有些省可以交叉，各地要互相支持，要認廟不認神。2月，中共中央作出了《關于召開地區性的協作會議的決定》，指出：“上海、江蘇、浙江、安徽、福建、山東、江西為華東協作區，以柯慶施為會議召集人。”

華東經濟協作區正式建立后，協作區委員會組織開展了區內以及與其他協作區之間涉及基本建設、工業生產、生產物資、交通運輸、文化教育等眾多領域的大協作，以實現資源、技術等方面互通有無、互相支援。在高度集中的計劃經濟體制下，由于中共中央華東局的駐地在上海，上海市委書記往往兼任華東第一書記，整個長三角都在其管轄范圍之內，因此華東經濟協作委員會基本是以上海市為中心，展開區內協作的，區內的資源源源不斷調配至上海，上海也在技術、人才等方面支持著區內其他地方的工業發展。可是，由于上海還有大量支援全國工業建設的任務，與區內其他地方之間的協作和支援不可能立即到位，各地的基本建設任務的完成還主要靠自力更生，加之開始實行戶籍管理制度，上海與長三角歷史上形成的長期交融的經濟社會流動受到阻礙。

1961年，中共八屆九中全會通過《關于成立中央局的決議》，決定撤銷經濟協作區這個經濟工作的協商機構，成立6個黨的中央局，其中，中央華東局代表中央領導上海、江蘇、浙江、江西、福建、安徽、山東七省一市，機關駐地為上海，以期加強建立區域性的比較完整的經濟體系工作的領導。1967年1月，因“文化大革命”，華東局機關陷于癱瘓，停止辦公。

二、20世紀80至90年代末的長三角經濟協作

1978年黨的十一屆三中全會召開，拉開了改革開放的序幕。上海由于長期重生產、輕消費，重挖潛、輕改造，綜合平衡遭到破壞，經濟比例失調問題相當突出，發展十分困難，急需尋求突破。1980年上海掀起“上海向何處去”大討論，激發出許多具有戰略意義的思考。上海科學學研究所、華東師范大學和《文匯報》5位同志開展了關于建立以上海為中心的長江三角洲經濟區的研究，取得重要的成果，引起中央的極大關注。

1982年12月全國人大五屆五次會議通過的《關于第六個五年計劃的報告》確定，編制以上海為中心的長江三角洲的經濟區規劃。不久，國務院下發《關于成立上海經濟區和山西能源基地規劃辦公室的通知》，認為從經濟上看，上海市實際上是面向全國的，但與長江三角洲的各個城市關系特別密切，因此，需要考慮如何打破條條塊塊的框框，在不改變經濟區內的城市和企業的行政隸屬關系的條件下，把這一地區的經濟更好地組織起來，探索建立一個不同于以往行政區劃、經濟協作區式的新的經濟區域和經濟網絡。因沒有把南京列入其中，所以沒有稱之為長江三角洲經濟區，而是上海經濟區。

上海經濟區是改革開放后我國第一個跨省區的經濟區，目的主要是通過這一探索，在全國逐步形成以大中城市為依托，不同規模的發散式網絡型的經濟區，打破傳統的按條條塊塊管理經濟的體制，解決條塊矛盾，解放生產力，探索一條依靠中心城市發展經濟的新路子。1983年3月，上海經濟區規劃辦公室在上海正式成立，其職能主要是調研、協調和編制區域內發展規劃。成立之初，上海經濟區的范圍很明確：以上海為中心，包括長江三角洲的蘇州、無錫、常州、南通和杭州、嘉興、湖州、寧波、紹興等10個城市。1984年12月，安徽、江西和福建三省加入。這樣，上海經濟區擴大到除山東外的整個華東地區。規劃辦在組織經濟區內發展規劃的過程中，首次提出“一體化”概念，指出“一體化”不是一樣化，更不是合并化，而是成為先進的專業化分工協作的經濟體系。可是，由于當時經濟體制還是計劃體制占主導，且江浙滬三地都面臨著需要快速發展的問題，所以談不上分工協作。加之作為經濟區中心的上海，從1986年開始遭遇財政收入連續“滑坡”，陷入城市病集中顯現的艱難境地，上海作為經濟區的中心城市的地位和作用式微，江浙兩省由于鄉鎮企業、民營經濟的快速發展，經濟實力大大增強。經濟區成立之初兩省一市之間在經濟聯合問題上存在的分歧再次顯現，江浙兩省怕上海工業污染轉移；怕上海企業以大吃小；怕去肥存瘦，影響自己經濟的發展；怕財政收入減少，有礙地方建設。只有調研協調職責的“規劃辦”盡管牽頭調研完成《上海經濟區發展戰略綱要》和能源、交通、外貿、技術改造、長江口和黃浦江及太湖治理等22個規劃方案，在部分產業，如自行車、縫紉機行業以上海企業為龍頭，組成了企業聯合體，取得了一定的效果，但因涉及方方面面的利益，方案真正批準實施的很少，也沒能在打破“經濟區”與“行政區”之間的隔閡方面摸索出新的路子。1988年6月，國家計委發出通知，撤銷上海經濟區規劃辦公室。上海經濟區試驗退出歷史舞臺，唯一保留下來的是采取“輪流座談”辦法召開的省市長聯席會議。上海與長江三角洲地區之間的經濟聯合進入到暫時的沉寂期。

盡管以推進長江三角洲地區經濟協作為目的的上海經濟區試驗，因經濟發展階段和體制機制的原因，沒有達到預想效果，但是長江三角洲經濟協調發展問題始終沒有淡出有識之士的視線。1990年全國兩會期間，著名社會學家費孝通結合對長江三角洲地區的調研，以民盟名義向中央提交了《關于建立長江三角洲經濟開發區的提案》。江澤民看后，專門通知費孝通和民盟負責同志討論有關長江三角洲開發問題。隨后，費孝通便到江浙滬兩省一市就該問題聽取意見和建議。其間，中共中央、國務院宣布開發開放浦東。費孝通結合實地調研情況，分析浦東開發和長江三角洲關系，認為上海不能走深圳的路子，應該更上一層樓，在經濟上成為江浙及沿江城市工農業商品的總調度室或總服務站。對這個問題，鄧小平也有獨到的見解。1991年1月至2月，鄧小平在上海視察時明確指出：“開發浦東，這個影響就大了，不只是浦東的問題，是關系上海發展的問題，是利用上海這個基地發展長江三角洲和長江流域的問題。”

1992年6月，國務院專門召開長江三角洲及沿江經濟規劃座談會。會議界定長江三角洲地區包括上海市，江蘇省的南京、鎮江、揚州、蘇州、無錫、常州、南通市，浙江省的杭州、嘉興、湖州、寧波、紹興、舟山等14個市及其所轄的74個縣（市）。江澤民在會上發表重要講話，指出以開發開放浦東為龍頭，帶動長江三角洲和沿江地區開發開放和經濟發展，是我國經濟發展區域布局和擴大對外開放格局的一個重要戰略決策。10月，黨的十四大召開，正式把“以上海浦東開發開放為龍頭，進一步開放長江沿岸城市，盡快把上海建成國際經濟、金融、貿易中心之一，帶動長江三角洲和整個長江流域地區經濟的新飛躍”作為重要的戰略部署寫入黨代會報告。新一輪長江三角洲地區經濟協作發展的大幕拉開。

上海按照中央提出的要真正起龍頭作用的要求，牽頭南京、杭州等15個城市建立長江三角洲城市協作部門主任聯席會議制度，著手從商貿、旅游領域推進地區間合作。1994年上海舉辦兩場“邁向21世紀的上海”發展戰略研討會，首次提出聯合長江三角洲地區各城市，加快構建長江三角洲城市群的概念。1997年4月，由長江三角洲城市協作部門主任聯席會議升級的長江三角洲城市經濟協調會在揚州市舉行，由市長或分管副市長參加，會議的主題為“二十一世紀長江三角洲城市群的發展戰略”。盡管江浙滬兩省一市都認識到，發展社會主義市場經濟，必須加強經濟協作，但隨著市場經濟體制的逐步建立，全國大市場的建立和世界市場的開放，江浙滬三地發展空間增大，即使區域內經濟合作不緊密，依然能在更大的范圍獲得發展的空間和機會，加上80年代以來形成的產業結構趨同問題沒有根本解決，相互之間競爭大于合作，區域內的協調發展始終處于不溫不火狀態。

四、21世紀初期的長三角一體化發展

21世紀，我國進入到全面建設小康社會，加快推進社會主義現代化的新的發展階段。為了建立完善的社會主義市場經濟體制，中央更加關注區域協調發展問題。2004年7月，胡錦濤到上海視察工作時，指出上海要服務長三角，服務長江流域。11月，國家發改委確定把長江三角洲區域規劃作為“十一五”規劃重要內容來做。

浙江率先行動起來。2003年3月，時任浙江省委書記的習近平率領浙江黨政代表團到上海、江蘇學習考察，提出浙江要和上海、江蘇真誠合作，互利共贏，表達浙江方面的積極態度，并倡議兩省一市建立黨政主要領導定期會晤機制，再次拉開兩省一市負責同志互訪的大幕。2005年12月，首次長江三角洲兩省一市主要領導座談會在杭州召開。2007年5月，時任國務院總理溫家寶在上海主持召開長江三角洲地區經濟社會發展座談會，強調推進長江三角洲地區實現率先發展具有全局性意義，要在新的更高起點上謀劃長江三角洲地區的更好更大發展，視野要寬，思路要更新，起點要高，看得更遠，想得更深。

隨后，調任上海市委書記的習近平在上海市第九次黨代會報告中指出，必須把上海未來發展放在中央對上海發展的戰略定位上，放在經濟全球化的大趨勢下，放在全國發展的大格局中，放在國家對長江三角洲區域發展的總體部署中思考和謀劃。積極實施國家區域發展總體戰略，充分發揮中心城市綜合服務功能，更好地服務長江三角洲地區、服務長江流域、服務全國。進一步推動長江三角洲地區聯動發展。7月下旬，習近平率領上海市黨政代表團到江浙兩地考察，指出要從全局和戰略高度，深刻認識中央推動長三角地區協調發展的重大意義，自覺地把服務長三角放在突出位置，堅定不移地把服務長三角協調發展、推動長三角整體國際競爭力提升作為自己的光榮使命和理所當然的責任。要以更加積極主動的姿態推進工作，進一步促進長三角地區協調發展，按照“深化、放大、提升、搭臺”的思路，采取有力的措施，把中央精神落到實處。

2007年10月，黨的十七大召開，在科學發展觀的指導下，中央提出要推動區域協調發展，優化國土開發格局，遵循市場經濟規律，突破行政區劃界限，形成若干帶動力強、聯系緊密的經濟圈和經濟帶。長江三角洲地區無疑就是這種帶動力強、聯系緊密的經濟圈之一。12月，上海牽頭召開以“提升長三角地區整體國際競爭力”為主題的長江三角洲地區發展國際研討會。時任上海市委書記的俞正聲在會上指出，上海作為長三角地區的核心城市，在共同推動長三角地區協調發展、提升區域整體國際競爭力中責任重大。此次研討會，滬蘇浙一致同意在繼續加強交通、能源、科技、環保四個平臺建設的基礎上，重點在統籌基礎設施，打破市場壁壘，聯手環保治理，加強行業組織合作，以及共建長三角創新區域、共同推進現代服務業等方面進一步加強合作，全力推動長三角地區在更寬領域、更高層次、更高水平上實現統籌協調發展。

2008年世界金融危機爆發以后，經濟外向度非常高的長三角集體受到了世界貿易保護主義的影響，空氣、水等跨地區環境的惡化對生產生活的影響，需要滬蘇浙三地從長三角區域這個中觀層面思考和研究新的發展動力問題、經濟社會和自然的關系、地區之間的關系、社會公平正義問題等。12月，在寧波召開的長江三角洲地區主要領導座談會，討論通過了《長三角地區貫徹國務院〈指導意見〉共同推進若干重要事項的意見》，在聯手擴大內需，聯手推進自主創新，聯手加快經濟轉型升級，聯手推動金融創新，聯手促進中小企業發展，聯手建設統一開放的市場體系，推進長三角地區一體化發展方面達成共識。

2010年，國務院先后印發《全

國主體功能區規劃》《長江三角洲地區區域規劃》，對長江三角洲區域發展空間布局進行了規劃。而在這個以上海為核心，沿滬寧和滬杭甬線、沿江、沿灣、沿海、沿寧湖杭線、沿湖、沿東隴海線、沿運河、沿溫麗金衢線為發展帶的“一核九帶”空間格局中，要求上海依托虹橋綜合交通樞紐，構建面向長三角、服務全國的商務中心；把嘉定新城建設成集科研教育、運動休閑、生活居住、商業貿易、文化娛樂、旅游度假和都市工業等功能于一體的現代化城區；把松江新城建設成長三角地區重要的高等教育基地、適宜居住的生態園林城區、具有歷史文化底蘊的旅游城區。 這為上海進一步服務好長三角提供了新的平臺和載體。黨的十八大以來，習近平總書記順應時代和實踐發展的新要求提出新發展理念，對深化長三角一體化發展思考提供新的重要理論依據。長三角地區只有堅持創新、協調、綠色、開放、共享的理念，才能真正破除壁壘，屏除地方保護主義，實現真正意義上的一體化發展。

2016年，國家再次推出推進長江三角洲地區協調發展的重大規劃——《長江三角洲城市群發展規劃》。規劃針對該群內上海全球城市功能相對較弱，中心城區人口壓力大；整個城市群發展質量不高，國際競爭力不強；城市間分工協作不夠，低水平同質化競爭嚴重；城市包容性不足，外來人口市民化滯后；生態系統功能退化，環境質量趨于惡化等問題，提出一系列規劃安排，目標是把長江三角洲城市群建設成具有全球影響力的世界級城市群。2018年，旨在進一步推動長江三角洲一體化發展的長三角區域合作辦公室組建，辦公地點在上海，《長三角地區一體化發展三年行動計劃（2018—2020年）》發布，長三角一體化發展進入到高質量發展階段。

上海與長江三角洲地區腹地170多年的歷史，特別是改革開放40年來的歷史，反復證明，改革開放為長三角地區的一體化發展創造了條件，是改革開放推動著長三角地區一步步從合作競爭走向分工協作，并最終走向一體化。現在以自貿區建設為重要引擎掀起新一輪對外開放的上海，急需強大的長江三角洲地區同步進行改革創新，在市場規則體系、市場監管、市場信息等方面加大一體化進程。

（作者單位：中共上海市委黨史研究室）

（責任編輯 周 巍）