我國地方政府平臺債務沿革及新形勢下債務解決模式探究

張歡

一、我國地方政府平臺債務概述

（一）基本概念

根據國務院、發改委發布的規定，地方政府融資平臺是指由地方政府及其部門通過財政撥款或注入土地、股權等資產設立，從事政府指定或委托的公益性或準公益性項目的融資、投資、建設和運營，擁有獨立法人資格的經濟實體。投資重點集中在公用事業和市政基礎建設等項目。

（二）地方政府平臺債務成因

在1993年預算法的規定下，地方政府禁止自行發債，亦不允許存在赤字。因此，在多種因素的混合推動下，地方政府只有繞過法律禁令，通過銀行信貸、債券、信托、理財、資產債券化、融資租賃等多種渠道籌集資金，充實地方政府財政收入。

二、地方政府平臺債務發展歷程

根據1995年預算法規定，地方政府不允許自行發債， 因此近年來各省市縣區普遍設立了各類融資平臺，進行巨額資金借貸，籌措資金緩解財政困境。

地方政府投融資平臺債務發展大致分為四個階段：

（一）萌芽階段（1978—1994）

改革開放，廣州率先試點，推行了“貸款修路、收費還錢”的政策，集資貸款進行基礎設施建設。1986年為了解決上?；A設施建設中存在的資金問題，經批準成立了上海久事公司，用于“自借自還，資金融通”，是我國第一個地方政府投融資平臺的雛形。1988年交通部頒發的《貸款修建高等級公路和大型公路橋梁、隧道收取車輛通行費規定》在規定此類貸款的同時，也促進此類模式在全國范圍內推開。

（二）起步發展（1995—2007）

1994年分稅制改革使得地方政府出現財力短缺的困境，為了解決資金不足問題，地方政府紛紛成立了各類平臺。在初始階段，融資金額及范圍相對較小。1997年為了應對亞洲金融危機，我國政府決定投入大量資金以刺激經濟，規定中央給予一定的財政補貼，剩余則由地方政府配套資金，使得地方政府財政收入壓力更為沉重。且當時法律禁止地方政府自行發債，財政資金來源受限，使得地方政府投融資平臺得以快速發展。

（三）規模擴張，井噴發展（2008—2009）

為了降低2008年金融危機和自然災害對我國經濟的不良影響，我國政府推出了“四萬億”經濟刺激計劃，目的是“保增長、擴內需、惠民生”。其中中央政府負擔1.18萬億元，且代地方政府發行2000億元債券，剩余部分則由地方政府自行配套。為了化解地方配套資金不足問題，地方政府加速發行地方債，使得地方融資平臺迅猛發展，地方債務總額劇增。為了緩解地方財政壓力，央行和銀監會于2009年發布文件“支持地方政府組建投融資平臺”。在此背景下，地方投融資平臺開始快速擴張，發債規模大幅度上升，平臺數量飆升。

（四）規范調整，曲折轉型（2010年至今）

2010年，國務院發布通知，著重抑制平臺公司的發展規模，拉開了規范管理的序幕。2011年，開始在上海市、浙江省、廣東省、深圳市四個地區進行自行發債試點工作，可以在中央政府審批的發債額度內發行地方市政債，標志著地方政府開始掌控自行發債的自主權。2012年，銀監會強調要不斷加強地方投融資平臺貸款風險監管。2015年，新預算法正式生效。修改后的預算法中首先將地方債務從隱性負債轉至為陽光債務，納入預算系統之內。同時，也對地方政府發債進行了諸多限制，用以嚴格防范債務風險的進一步擴張。在借債方面，約束地方政府舉債權，促使地方融資平臺轉型，以試點地區開始推動地方債自發自還；在還債方面，要求納入全口徑監督體制，同時在預算編制時要求做到明確清晰；在使用借款方面，限制債務的經營性用途，法律明確規定不得用于非公益性項目。2016年出臺的一系列文件，強調了地方政府債務各自負責，中央不負有救助責任。近年來發布的逐步強化管理的政策使得地方投融資平臺轉型迫在眉睫，需要尋求新出路。

三、探尋解決新方法

在剝離政府的融資功能以后，地方政府平臺債務轉型應逐步實現政企分離。但，目前轉型過程中最重要的問題是解決當前的巨額債務存量，防控存在的債務風險。在這一嚴峻現實情況下，地方平臺公司必須加快市場化轉型，以確保宏觀經濟穩定發展。

（一）治本之策，平衡地方財權事權，建立可持續的財稅體系

首先完善地方財稅制度，全面考慮現實與各級政府間需求，實現資源的有效配置，要明確政府支出責任，明確“借債—使用—償還”三者統一的責任制度，權責分明。其次要適度加強中央政府的事權范圍，加強地方政府的財權，應由中央財政承擔的事項要集中于中央，應由地方財權執行的事權要放權于地方，中央和地方政府各司其職。

（二）建立責任追究制度，健全全面問責制度

針對存在的政府官員為了追求GDP而盲目借債，“上屆借下屆還”等不良現象等問題，應建立嚴格的責任追究制度，使得地方債務更加規范化。政府要加強對各類政府投資資金的統籌和監管，同時還要逐步建立健全責任追究制度，對政府用資項目中可能出現的錯誤決策、違規操作、監管不力等現象，追究相關負責單位及個人責任。

（三）進行地方政府投融資體制改革，推動市場化轉型

1.規范投融資資金的監控機制。一方面，各平臺公司之間不得相互擔保，避免多頭授信，加大信貸風險；另一方面，積極開展銀行聯合授信，在建立風險防控機制的基礎上，謹慎提供資金支持。并且，為了規避金融風險，商業銀行應建立風險控制機制，監控各平臺公司的綜合負債狀況和償債能力。

2.擴充其他融資途徑。適度引入民間資本，推動投融資平臺市場化轉型；推廣使用政府與社會資本合作（PPP）模式，鼓勵社會資本參與城市基礎設施等項目的投資運營。

3.推進地方債試點運行，增量發行市政債。（作者單位為安徽大學經濟學院）