高質量發展背景下提高企業土地利用效率的分析

陸紅波

新時期，我國經濟逐漸開始從高速增長階段轉向高質量發展階段，這就要求企業逐步轉換發展方式，由傳統數量型競爭轉向質量型發展模式。另外，《江蘇省國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要草案》中指出，統籌謀劃、協調推進各項事業發展，進一步突出更加扎實、更高質量的全面小康社會建設；同時，要求根據五大發展理念和發展階段的新變化新任務新要求，在保持發展戰略連續性、穩定性的基礎上，與時俱進豐富完善發展戰略，深化拓展戰略內涵，努力實現更高質量、更有效率、更加公平、更可持續的發展。可見，“高質量發展”成為我省發展的戰略基調。

一、提高企業土地利用效率的必要性

我國工業用地門檻太低，容易使實體經濟發展遭遇惡性競爭，從而影響實體經濟發展質量，造成工業用地低效利用。現階段，資源約束和經濟增長對土地迫切需求的發展態勢，倒逼著必須提高企業土地利用效率。（一）從土地開發利用強度看，20世紀90年代以來，我國國民生產總值一直呈兩位數增長，在經濟高速發展的同時，也消耗了大量土地資源，建設用地占比已接近生態極限。（二）從土地供需矛盾看，“十三五”期間，我國仍處于工業化、城鎮化、農業現代化快速推進時期，土地資源的需求仍然十分旺盛，而用地指標及用地空間十分有限，土地供需矛盾突出、用地保障難度大。（三）從土地利用效率看，我國發展初期的粗放型用地模式累積了大量低效工業用地，產業層次水平較低，與現有產業布局及功能定位越來越不相協調，也與國家落實最嚴格的節約集約用地制度相違背，迫切需要通過低效工業用地再開發提升節約、集約用地水平。

二、高質量發展背景下提高企業土地利用效率的路徑

（一）改革工業用地利用相關稅收，設計差別化的土地相關稅收制

土地相關稅收是地方政府可以利用的一個重要的潛在工具。以差別化的土地相關稅收設計為路徑，通過供給側制度設計來激勵企業提高土地利用效率，是當前地方政府普遍面臨的挑戰。從開展土地用地差別化的稅收政策實際來看，在推進中還存在基礎信息不完整、稅收調節力度不夠、政策整合有待提升等問題。筆者建議在推進差別化稅收政策、促進節約集約用地的工作中，要注重做好幾點：1.加強土地調查，注重各部門之間數據信息的銜接。企業使用土地信息是征收城鎮土地使用稅的基礎，只有底子清、數據明才能有效推進差別化的稅收政策。夯實差別化稅收政策實施基礎，一方面要加強土地調查，加快城鄉數字地籍調查進程，推進土地登記確權發證，實現土地信息數據化全覆蓋；另一方面要注重各部門之間數據信息的銜接。特別是在信息系統建設過程中，最好能留好接口，設計好匹配字段，以便實現數據自動交互、動態更新。2.強化各個部門之間合作。建立差別化的稅收征管機制，從數據收集到政策設計，直至征收監管，涉及面非常廣。如單一的差別化城鎮土地使用稅政策調整試點，就涉及了稅務、發改、經信、統計、國土、房產管理等多個部門。因此實施土地畝產效益為基礎的差別化稅收政策，要注重建立多部門間的溝通協調機制，暢通信息共享渠道，形成合力，共同推進。3.加大差別化力度。由于城鎮土地使用稅本身征收標準較低，對于一些實力雄厚的企業，其調節力度本就很小，對企業的觸動力還不夠大，吸引力也還不夠強。要充分發揮差別化稅收政策對用地大戶的調節作用，可以通過進一步提高城鎮土地使用稅稅額標準，提升減免額度，強化差別化稅收政策的導向作用。同時，還應注重發揮多稅種的綜合調節作用，將差別化的城鎮土地使用稅政策推廣到其他稅種。4.注重與其他政策的有機結合。提高土地利用效率，除了跟土地的開發利用強度有關，更與產業類別、企業經營效益等息息相連。實施差別化的稅收政策，運用經濟手段推動土地資源優化配置、合理使用，與經濟主管部門加快產業轉型升級、環保部門生態環境建設、能源部門節能減排等工作是一脈相承的。為此，在推進節約集約用地工作中，應注重將差別化的措施推廣到其他領域。如實行差別化的水價、電價、排污管理、能耗管理等，疊加多種措施，形成組合拳，發揮各項政策的整體效應，多措并舉、協同推動。

（二）創新工業用地供地方式，促進土地集約節約利用

探索新的創新土地使用方式，比如先出租，后出讓，出租出讓相結合，彈性出讓。還比如，我們已經在亦莊，五年前就試行了縮短土地出讓年限，過去規定是50年，一個企業持續50年也不容易，大部分企業都在一定的時期，一定階段具備優勢，所以我們嘗試過20年出讓。企業發展壯大可以接著續，轉型了就可以收回。另外還有土地轉讓方式的創新和變革，比如土地入股的方式，這樣保證了當地農民長期收益，在大興探索集體土地新的使用方式等，通過一系列的改革，既支持高精尖產業的發展，又不會擴大工業用地的范圍和規模。還可以將節約集約用地工作納入相關部門、單位目標責任考核體系，構建黨委、政府、部門和公眾的共同責任機制，形成推進節約集約用地的整體合力，促使鄉鎮、園區招引項目時優先考慮使用低效閑置用地。

（三）建立居住用地與工業用地的合理比價機制

使得工業地價回歸正常，必然能促進工業用地的節約集約利用，提高工業用地的效率。將工業用地與居住用地進行比價，將使得政府更加會注重居住用地價格與工業用地價格的平衡，不僅有利于在一定程度上改善民生，同時，也更有利于工業經濟的健康發展。為此，筆者建議在構建居住用地、工業用地合理比較機制上：①供地比例合理化。目前國內城市建設用地供給嚴重失衡。這種失衡不僅體現在工業用地和居住用地的出讓價格上，還表現在土地供給量的比例上。隨著工業用地價格的提高（其實是工業用地價格回歸正常），工業用地的節約集約利用效率也會有一定程度的提升，可以減少工業土地的供應，則居住用地供應量會有一定程度的提升，價格也會隨之下降。因此，需要在各地建設用地總量鎖定的前提下，不斷減少建設用地增量，從而倒逼地方政府實現居住用地、工業用地的合理工業比例；②打破壟斷，合理競爭。過去工業用地價格“低廉”其實只是地方政府希望籠絡實力型的大公司，相對而言，中小企業很難從地方政府手中獲取土地，更不用說低價的土地。但隨著土地市場主題的多元化和政策的逐步完善，政府不再完全壟斷土地市場，對這些企業而言，它們的機會不是變少了，而是變多了。因此，居住用地、工業用地合理比較機制的建立，還有待于不斷完善土地市場，發揮土地市場在區域土地資源配置中的決定作用，使得占地少、用地效率高的中小企業也有成長空間。

總之，土地價格是土地價值和權益的具體表現，是最靈敏反映土地供求關系的“晴雨表”，是調節土地利用方式的重要手段。通過對居住用地和工業用地的比價的確定，既可以從宏觀上把握地價的變化規律，也可以根據城市土地集約利用與地價的關系，從而為合理制定地價管理政策，科學配置土地資源提供依據。

三、結語

對工業用地利用效率的研究，不僅豐富了國內各地市土地計劃和土地利用轉型的研究內容，還對提高市場機制配置土地資源的能力，促進經濟發展方式轉變具有重要的意義。（作者單位為江蘇蘇信房地產評估咨詢有限公司）