土地節(jié)約集約利用初探

牟志軍

1 城市土地集約利用的理論基礎及存在的觀點

目前對城市土地集約利用已經(jīng)展開了很多研究。在對城市土地集約利用基本概念和內(nèi)涵的理解方面，雖然沒有完全統(tǒng)一的意見，但是大概可以分成四類觀點。

一是城市土地集約利用即在現(xiàn)有的土地上追加成本要素的投入，并以 “集約度”進行衡量。如馬克偉主編的《土地大辭典》中對“土地集約經(jīng)營”詞條的解釋是：“土地集約經(jīng)營是土地粗放經(jīng)營的對稱。

二是城市土地集約利用便是追求在現(xiàn)有的土地上獲取最大的經(jīng)濟效益，并以城市土地上的經(jīng)濟產(chǎn)出進行衡量。如畢保德認為，“所謂集約度， 就是指單位土地面積上所投資本和勞動的數(shù)量。所投入資本和勞動越多， 則集約度越高； 反之， 則越低。

三是認為城市土地集約利用是指多維的利用城市的土地。如肖夢認為：“可以多維地利用城市土地的立體空間， 并使城市土地一地多用。城市土地立體空間的多維利用， 就是利用土地的地面、上空和地下進行各種建設。

四是認為強調在研究城市土地集約利用時， 還要考慮土地利用結構和布局的優(yōu)化問題，城市土地集約利用要以城市合理布局、優(yōu)化用地結構和可持續(xù)發(fā)展為前提。

2 土地集約利用評價方法的研究（以濰坊市寒亭區(qū)為例）

2.1 土地集約利用評價方法的研究

作為土地集約利用評價的核心工作是評價指標體系的制定，因此評價指標體系的制定迫在眉睫，為此國土資源部專門頒布了《土地集約利用評價規(guī)程》、《城市土地集約利用潛力評價技術方案》，為土地集約利用評價制定了一個標準。

2.2 程度評價方法

2.2.1 構建評價指標體系

土地集約利用程度評價從土地利用狀況、用地效益和管理績效三個方面開展，構建了包括目標、子目標和指標三個層次的集約度評價指標體系。

2.2.2 確定評價指標權重

土地集約利用評價因素的權重是度量評價因素對土地利用集約度影響程度大小的指標，評價因素對土地利用集約程度影響力越大，權重越大。

2.2.3 計算評價指標現(xiàn)狀值

對各指標具體計算方法進行研究和梳理，在明確各指標相關因素因子取值口徑的基礎上，計算得到各指標現(xiàn)狀值。

2.2.4 確定評價指標理想值

理想值是開發(fā)區(qū)土地集約利用程度評價指標取值的標準，是本次評價中最關鍵的技術要點。因此，我們將理想值定義為開發(fā)區(qū)土地集約利用應該達到的水平。

理想值確定的依據(jù)主要有：專家咨詢法、目標逼近法、挖潛法、先進經(jīng)驗逼近法、發(fā)展趨勢估計法等。

（1）參考規(guī)劃用地目標，確定用地結構指標理想值

對于評價中涉及的土地開發(fā)率、工業(yè)用地率，主要是參考《寒亭區(qū)發(fā)展規(guī)劃》確定其理想值。

（2）以區(qū)域較高水平為依據(jù)確定理想值

山東省經(jīng)過對各開發(fā)區(qū)指標現(xiàn)狀值進行測算，以區(qū)域內(nèi)較優(yōu)水平為依據(jù)，確定了三大區(qū)域各指標理想值的參考方案。這里結合該參考方案，同時，依據(jù)開發(fā)區(qū)自身的發(fā)展趨勢，向同區(qū)域內(nèi)較優(yōu)開發(fā)區(qū)水平看齊，以此來確定容積率和建筑系數(shù)等指標的理想值。

（3）以管理工作要求確定管理績效評價指標理想值

土地管理部門對到期用地和閑置土地必須及時發(fā)現(xiàn)、及時認定、及時處置。因此期項目用地處置率、閑置土地處置率這兩項指標理想值確定為100%。

3 程度評價結果分析及相關建議

寒亭區(qū)土地利用集約度綜合分值88.46，為總體來說，土地集約利用水平較高，尤其在土地利用程度、土地利用監(jiān)管績效方面的指標分值均在95以上，體現(xiàn)出了較強的集約用地思路。

根據(jù)評價結果分析認為寒亭區(qū)在土地利用強度方面，應該進一步提高土地利用水平，提高綜合容積率、建筑系數(shù)水平，以更好地集約利用土地。本次評價寒亭區(qū)綜合容積率的分值為91.10，工業(yè)用地建筑系數(shù)分值為71.86，有很大的提升空間。

在投入產(chǎn)出效益方面，寒亭區(qū)工業(yè)用地投入產(chǎn)出效益方面還有較大的提高空間。工業(yè)用地固定資產(chǎn)投入強度分值為73.94，工業(yè)用地產(chǎn)出強度分值為93.36。

通過對寒亭區(qū)土地集約利用程度評價分析可以看出，工業(yè)用地容積率和建筑密度水平不夠高，并固定資產(chǎn)投入并不算很強，產(chǎn)出效益也并非很高效，應以最小的土地投入獲得盡可能多的產(chǎn)出水平，減少對土地的新增需求，從而更合理地促進土地的集約節(jié)約利用。

筆者認為，作為長濰坊市最具活力投資區(qū)域的寒亭區(qū)，在我國工業(yè)化、城市化的進程中還是具有一定的代表性的，在我國絕大部分城市中也存在著類似的情況，為城市土地資源的合理利用，優(yōu)化土地結構，提高土地利用率，將國民經(jīng)濟總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃相統(tǒng)一，實現(xiàn)土地的集約利用和城市的可持續(xù)發(fā)展。相關建議如下：

3.1 嚴格控制城市土地供應總量，提高企業(yè)用地的效率

城市土地供應要嚴格按照《工業(yè)項目建設用地控制指標》進行實施。按照控制指標建立一個用地投資強度的標準制度，在審批過程中要嚴格按照相關行業(yè)的規(guī)定、用地投資強度的標準制度及總體投資強度等因素來確定建設項目供地數(shù)量。

3.2 加大批后土地的監(jiān)管力度，提高土地的產(chǎn)出率

城市的土地管理部門要加大土地執(zhí)法檢查的力度，加強對供應后建設用地的監(jiān)督和管理的強度，建立常態(tài)化追蹤制度，跟蹤督促企業(yè)按照合同約定實施項目建設，以防土地批而不用，多批少用。

3.3 加大進企業(yè)的篩選力度，優(yōu)化城市產(chǎn)業(yè)結構

優(yōu)質的企業(yè)是城市經(jīng)濟的發(fā)展的關鍵，也關系到整個城市用地集約利用水平。在招商引資時，要實現(xiàn)批量盲目引進轉變到優(yōu)質的有選擇地引進，以質量為重。一些低科技含量項目堅決不予引、有污染的項目要慎重考慮后決定是否引進，以免對土地利用造成負面效應，影響城市的整體形象和可持續(xù)發(fā)展。

（作者單位：濰坊市國土資源局寒亭分局）