2018西部城市可持續發展報告

〔摘要〕 為回應全社會對城市和鄉村作為一個整體實現可持續發展的美好期望，2018年西部城市可持續發展報告以“市村圖景里的城市”作為主題，從全新視角梳理、觀察并思考城市可持續發展在中國的一般性和特殊性，闡釋人們如何在共建家園上傾注全力，關注人的發展和成果分享如何演變成了差別化和結構化，倡議構建城鄉價值共同體以實現城市可持續發展，描繪具有普遍意義的市村圖景。本文還從擺脫貧困、保障衛生健康、促進就業、發展農業農村信息化等方面全面總結四川城鄉社會發展取得的成就，指出現階段四川城市可持續發展面臨的現實問題，就新時代四川城市發展面臨的風險和挑戰，以及未來四川城市可持續發展進行全景式展望，以期為同類地區城市更好實現可持續發展提供借鑒。

〔關鍵詞〕 西部城市 可持續發展指數 美麗城鄉

〔中圖分類號〕F299.2 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1008-0694（2018）06-0001-13

一、引言

城市可持續發展的本質要求是人類發展——無空間差別、無代際差別地“享有與自然和諧的方式過健康而富有成果的生活的權利”（《里約宣言》）。

在中國，“城市”有兩類不同的概念范疇：一是作為一種相對于鄉村的生活生存方式而存在的“城市”，二是作為行政邊界涵蓋鄉村而存在的“城市”。正是這種矛盾而又統一的概念范疇，讓中國城市可持續發展具有獨特之處。過去幾十年間，中國城市在推動人類發展的許多方面成績卓著：城市提供的就業使數億農村家庭擺脫貧困，城市反哺農村提供的衛生設施和基礎教育等公共服務大幅提高了農村健康和受教育水平。

然而，不容否認的是，發展成果在城鄉之間的分配是不均的——作為生產生活方式的城市和鄉村享受的發展權利并不對等——城市對農村在經濟發展機會上的剝奪、在社會福利占有上的優勢、甚至在環境資源成本上的轉嫁，在當前并沒有發生根本性改變。

但幸運的是，發展成果的分配不公對可持續發展的潛在威脅已經引起全社會的高度關注。從“以人為核心”的新型城鎮化到“城鄉融合發展”的鄉村振興，國家戰略的實施使作為行政概念的城市成為公平、有效率地推動人類發展的期望承載。

二、城市和鄉村的復雜關系

1.中國城市具有行政概念

城市和鎮共同組成中國城市體系，在市管縣體制下，大中城市周圍的農村地區也劃歸城市統一領導，行政主導的城鎮化形成了具有中國特色的城市空間格局。在戶籍等相關人口遷移制度的約束以及市場機制對生產力配置的雙重驅動下，大量“非市民化”人口與“市民”們一起，成為城市的主要居民。同時，中國還有人口稠密的農村地區。2016年中國有5.9億鄉村常住人口，主要分布在1483個縣和自治縣，縣均39.8萬人，其中人口超過百萬的縣達到128個。數據來源：中商產業研究院數據庫。值得注意的是，絕大多數人口稠密地區的工業化水平和非農就業人員占比高于城鎮化率，這表明這些地方雖然在名義上仍為農村地區，但已經具備成為城市的條件。

2.城鄉關系：從制度性分隔到共同利益體系

當前中國城市和鄉村呈現出一種復雜的對立統一關系。表面上看，戶籍和土地等制度以及行政管理體制將二者分割成了相對獨立的空間單元，但40年的改革開放歷程實質上是城市和鄉村日趨融合的過程，市場機制迸發出了驚人的力量，時至今日，城市和鄉村在經濟上已經形成互利互惠、互相依賴的利益共同體。

（1）農產品穩定供給保障城市食品安全，工業品量質齊增提升農村居民生活質量?，F階段，我國糧食自給率超過90%，其中，玉米、小麥和水稻三大主糧自給率達到95%，豬肉、禽蛋、蔬菜等農產品供給保持數量和價格的穩定。與此同時，農村也成為拉動工業品內需的重要力量，農村居民的耐用消費品需求增幅巨大，其中，家用汽車、彩色電視機、計算機等消費呈現出爆發式增長。

（2）工資性收入成為農村居民收入增長的主要貢獻。2016年中國農村居民人均工資性收入5021.8元，占可支配收入的40.6%，分別是1978年和2000年的56.9倍和7.2倍。2013～2016年為新口徑下農村人均可支配收入，1978～2010年為農民人均純收入。數據來源：中國歷年統計年鑒。三十多年來，工資性收入增長對農村居民家庭收入增長的貢獻率達到38.2%。更為重要的是，農民在非農業部門和城市就業所得的勞務收入成為其收入的重要組成部分。2016年四川農民工勞務收入達到3833.4億元，與當年第一產業產值比較接近。

（3）城市為農業效率提升提供動力支持。2016年中央和地方農林水支出達到18587.36億元，占一般公共預算支出的10%；農林牧漁業的全社會固定資產投資達到24853.1億元。更為重要的是，城市周邊農業經濟效益和生產效率明顯高于遠離城市的農村地區。

三、西部城市可持續發展評價

衡量一個城市能否實現可持續發展，關鍵在于城市中人的發展、城市自身的發展和生態環境的發展相互協調一致，形成良性循環的互動系統。概而言之，一個城市能否實現可持續發展，關鍵在于人、城市與生態三個系統之間的協調。由此，本報告運用城市可持續發展指數（UCI），根據聯合國開發署（UNDP）既定算法和指標體系，對西部九省（自治區）84個地級市（含副省級城市）進行評價。因為數據可獲得性原因，西藏和青海的地級市、新疆的吐魯番和哈密兩市并沒有納入此次分析；重慶市則是由于數據統計口徑原因沒有納入本報告分析。城市可持續發展指數由人類發展指數（HDI）、城市功能指數（UFI）和生態改善指數（EII）構成。評價數據以2016年為主，部分來源于2015年。數據主要從各?。ㄗ灾螀^）2017年統計年鑒、各地級市2016年統計年鑒和統計公報、《中國城市統計年鑒（2017）》以及其他公開數據獲得。

1.可持續發展：整體偏低，城市功能是發展紅利

（1）西部城市可持續發展水平總體處在中游偏低水平。通過測算，西部九?。ㄗ灾螀^）84個城市可持續發展指數平均得分為0.454，分值處在得分全距的中游偏下，有35個城市得分高于平均值。位列西部第一位的城市是成都，得分為0.662，西安緊隨成都之后，以0.661分排在第二名，包頭市則以0.608分位列第三名。從區域分布來看，可持續發展指數得分在前20位的城市中，四川省居首位，有4個城市。但內蒙古自治區各個城市在可持續發展道路上相對較為成功，9個城市有3個城市排在了前10名，當然這和內蒙古自治區自然資源豐富，人均收入水平較高等因素有關，但也表明內蒙古自治區各個城市相對發展平衡，對城市可持續發展理念和模式相對較為重視。

（2）城市功能建設是影響城市可持續發展的關鍵要素。從可持續發展指數與三個分項指標的相關系數來看，三個分析指標與可持續發展指數之間都有顯著的正相關性，但城市功能指數的相關性最高，其相關系數為0.896；其次為人類發展指數，其相關系數為0.745；相關性最低的為生態改善指數，其相關系數為0.369。進一步分析可以發現，在影響城市功能指數得分值高低的各個因素上，經濟開放度、創新能力與第三產業比重等與經濟質量相關指標的作用非常大，經濟發展仍然對城市可持續發展水平起決定作用。

（3）生態改善指數是當前西部城市可持續發展的短板。在西部城市發展的現階段，資源利用、環境修復與環境擴容等生態改善方面的努力對可持續發展指數的作用還較小。西部城市大多仍然處于忽略城市生態環境、集中發展城市經濟的階段。

2.人類發展：總體較高，收入水平低是問題根源

人的發展與人類福利的增長，是城市可持續發展終極目標。人類發展指數（HDI）是對人類發展情況的一種總體衡量，從人類發展的三個基本維度來探討人類幸福感和社會的公平程度，即健康長壽、受教育程度和收入水平。

西部地區84個城市人類發展總體水平較高，其人類發展指數得分平均值為0.717，極差為0.196，有41個城市高于平均值，沒有一個城市處于UNDP界定的低人類發展區。人類發展指數排名前三位的為鄂爾多斯、克拉瑪依和成都市，其得分分別為0.813、0.803和0.802。鄂爾多斯、克拉瑪依、成都和包頭4個城市屬于超高城市發展區。

然而，西部城市人類發展水平與城市地位不對等，尤其是西南四?。ㄗ灾螀^）人類發展水平相對較低。從人類發展指數排名前20位的城市省域分布來看，內蒙古自治區以5個城市位居第一，而云南和貴州則沒有一個城市進入前20名。南寧、昆明和貴陽得分相對較低，與其省會城市的資源稟賦和發展地位不匹配。四川作為西部的重要省份，也僅僅只有成都和攀枝花兩個城市的得分進入了前20位，與其經濟發展水平和在西部地區的地位不符。這至少表明，納入本年度報告中的西南四省（自治區）對人自身的發展重視程度不夠。

進一步分析，其問題的根源主要在于人均收入水平低。從人類發展指數與其三個分項指標之間的相關性來看，收入指數與人類發展指數具有高度正相關關系，其相關系數為0.936，這表明收入指數成為拉開西部各個城市之間人類發展水平高低的關鍵要素。例如：鄂爾多斯和克拉瑪依兩市是西部地區人均收入最高的兩個城市，也因此其人類發展指數排名居前。不僅如此，收入水平還決定受教育年限的長短，收入指數與教育指數之間相關系數高達0.684。

努力提高人均預期壽命是西部地區人類發展的共同目標。在西部城市發展的現階段，各個城市之間的人均預期壽命差距不大，對人類發展指數的得分差異相對影響較小。但根據統計數據，2016年中國人均預期壽命已經達到76.5歲，除了廣西和四川的人均平均壽命略高于國家平均壽命外，其他7?。ㄗ灾螀^）都沒有達到國家平均水平。即便在西部地區84個城市排名第一的成都市，2017年人均預期壽命也僅有79.33歲，遠遠落后于北京、上海等發達城市。這意味著如何持續改善生活環境，提升醫療服務能力，提高人民預期壽命是西部各省（自治區）未來努力的共同目標。

3.城市功能：滯后發展需求，“幸?！备兄嵌贪?/p>

城市功能指數衡量的是城市自身競爭力水平以及其為城市中的人提供財富創造、社會保障和公共服務的能力。城市功能指數（UFI）由經濟質量指數（EQI）和社會狀況指數（SCI）兩個部分構成。經濟質量指數（EQI）體現了城市的經濟發展水平和潛力，用來衡量城市經濟發展水平、產業結構高級化和發展潛力；社會狀況指數（SCI）體現了城市能否給城市中的人提供所需的生存生活資源、工作機會，以及聚集資源能力。

（1）城市功能嚴重滯后于發展需求。西部地區84個城市的城市功能指數得分平均值為0.235，極差為0.533，有30個城市高于平均值。排名前三位的為西安、成都和包頭，但其城市功能平均分僅僅只有0.235，不足全距的三分之一（滿分為1）。西部地區84個城市的城市功能建設不僅滯后于當前城市發展的需求，而且各個城市之間的差距極大。排名第一的西安得分為0.636，而排名84的吳忠僅僅只有0.103分，兩城市相差0.533，這一差值比排名第三的包頭得分還高。

（2）提升創新水平和擴大對外開放是實現跨越發展的關鍵路徑。經濟質量指數與創新能力之間的相關性最強。例如：在經濟質量和城市功能兩個指標上都排名第一的西安，其創新能力也是西部地區最強的城市，其萬元專利授權量（用于衡量創新能力）也在西部地區84個城市中最高，由此與其他城市拉開了距離。與此同時，對地處邊境，其他資源相對欠缺的城市而言，擴大開放便可使其脫穎而出，實現跨域式發展。例如：防城港以581.7億元的進出口額，占GDP比重達到86.05%位居西部第一，由此也使得其以0.437的得分排到了經濟質量指數得分的第三位，僅僅次于西部地區傳統強市西安和成都。除了防城港外，金昌、欽州、北海、崇左、普洱等中小城市也都依托獨特的區位優勢，擴大開放，加速自身經濟發展。

（3）彌補居民“幸福感”短板是未來艱巨任務。社會狀況指數（SCI）衡量了一個城市在為居住其間的居民提供就業機會、社會保障以及公共服務的能力，是衡量城市居民“幸福感”的主要指標。社會狀況指數（SCI）與城市功能指數之間呈現高度正相關。但從得分前10位的城市來看，呼和浩特、烏魯木齊、蘭州、西寧和南寧等省會城市以及包頭、柳州等西部經濟大市都沒有列在其中，而四川的宜賓市在每萬人床位數、城鎮常住人口參保率和城鎮常住人口單位就業率等指標方面名列前茅，從而也使得其社會狀況指數名列西部地區84個城市的前三位。這表明如何增強為居民提供財富創造和公共服務的能力，是西部地區城市未來急需補上的重要功課。

4.生態改善：處于以資源換增長的發展階段

生態改善指數（EII）是在一定時期內一定的人口、技術水平和經濟規模下，人類為了避免城市發展中因資源消耗、污染排放等對生態環境造成的傷害，增強城市宜居性、改善生態環境所采取的一系列措施。生態改善指數（EII）由資源利用效率指數（RCI）和生態擴容指數（ECI）的幾何平均數構成。

（1）整體上處于以資源換增長的發展階段。從測量結果來看，西部地區84個城市生態改善指數的平均得分為0.582，極差為0.431。生態改善指數排名前三的分別為北海、烏海和張掖。在生態改善指數排名前10的城市中，僅僅只有昆明一個省會城市，排名前20的省會城市較上年也只增加了成都。由此可以看出，在西部城市發展過程中，如何提高資源利用效率，修復被損害的環境和擴大環境的生態容量仍然還有很長的路要走。

（2）資源利用效率得分較高。資源利用效率指數（RCI）是城市可持續發展所有分指標中得分最高的指標，其平均值為0.809，有46個城市高于平均值。但是，在生態改善指數排名前10的城市中，只有成都、貴陽和西安三個省會城市，而且傳統的工業城市和資源型城市，如包頭、克拉瑪依、攀枝花等城市都得分相對較低。這表明，如何進一步節能減排，降低能耗水平以及發展綠色產業，西部城市仍需繼續努力。

（3）擴充環境容量對于城市可持續發展的影響更為顯著。相對于資源利用指數，生態擴容指數（ECI）與生態改善指數（EII）之間的正相關關系更為顯著，相關系數達到0.819。當前，西部很多城市致力于建設良好的城市居住環境從而變成了“宜居”城市，其或者擁有良好的空氣質量，或者擁有優美的建成區環境抑或擁有充裕的公園綠地空間，從而使得其生態改善指數排在了前列。城市可持續發展的內涵是人、城市和環境三者都要可持續，因此節能減排的目的不是限制發展，而是要綠色發展，但是從資源效率指數和環境擴容指數得分在前10位的城市名單來看，沒有一個城市同時出現在兩個排行榜上。這表明提高城市環境發展的可持續能力、真正實現“綠水青山就是金山銀山”的目標，西部城市不僅應該降低能源消耗，而且更需要擴充環境容量，營建良好的城市生態環境。

四、四川城市可持續發展成就、問題及展望

城鄉經濟利益共同體的發展，不僅表現為全體居民收入和消費能力大幅增加，更為突出地表現在弱勢群體和邊緣地區在擺脫貧困、提高教育水平、保障衛生健康以及改善居住條件等方面的巨大成就，非農部門和城市的發展對相對弱勢的農業農村發展貢獻同樣顯著。

1.主要成就與現實問題

（1）主要成就。在擺脫貧困方面，盡管脫貧標準從2000年的1196元升為2017年的3300元，四川的貧困人口仍然從2000年的1041萬人減少為2017年的171萬人，貧困發生率從15.2%降為2.7%。在衛生服務獲取水平方面，農村地區健康進步水平在獲得整體提升的同時，增長顯著快于城市地區。從2012年到2016年，全省監測地區農村孕產婦死亡率從36.76/10萬下降到22.49/10萬，嬰兒死亡率從12.08‰下降為6.42‰，5歲以下兒童死亡率從16.03‰下降為8.96‰?！?〕在就業和工資方面，從1978年到2016年，四川省年均增加47萬就業崗位，即便在農業和采礦業等傳統行業，工資漲幅也接近70倍；新興行業特別是與人民生活質量息息相關的行業，如衛生、社會工作、金融業、教育、電力等能源供應，工資浮動甚至超過130倍。在農村人力資本的積累方面，城市和非農就業功不可沒。近年來，在“雙創”政策激勵下，四川外出務工人員返鄉創業數量和質量屢創新高，僅2017年，全省新增返鄉創業農民工5.24萬人，新增返鄉創辦企業1.7萬個，實現總產值115.8億元，吸納就業21.2萬人。在普及農村信息和數字服務方面，四川省特別注重農村地區和農民的信息獲取能力提升，截至2017年12月，全省實現4G網絡縣城全覆蓋、鄉鎮基本全覆蓋，行政村通寬帶比例達到96.9%，比2015年增加6.9%。在改善困難群眾居住條件方面，2013年3月，四川省在全國率先實施“農民工住房保障行動”，每年新建公租房的30%定向供給農民工。截至2015年底，四川省保障性安居工程建設總數241.87萬套（萬戶），其中，建設保障性住房92.98萬套，改造各類危舊房棚戶區128.99萬戶，發放保障性住房租賃補貼19.9萬戶，按2014年底戶數測算保障性安居工程覆蓋面達到20.75%。此外，在減少農村人口、促進農村土地規模經營，提供農業發展所需的工業品、實現農業產業升級，需求變化倒逼農業生產優化等方面，城市也發揮了重要的引領、支持和帶動作用。

（2）現實問題。以城鄉居民生活差距為例，1978年，四川省城鎮和農村居民人均消費支出分別為360.73元和124.42元，后者為前者的34.5%，二者絕對差為236.31元。2000年，四川省城鎮和農村居民人均消費支出分別為5236.01元和1745.02元，后者為前者的33.3%，二者絕對差為3490.99元。2016年，四川省城鎮和農村居民人均消費支出分別為20660元和10192元，后者為前者的49.3%，二者絕對差達到10468元。即便扣除通貨膨脹因素，城鄉居民消費支出方面的絕對差擴大也是十分驚人。進一步分析，除糧食、動物油、食糖等少數項目，農村居民的主要食品消費量均低于城鎮居民，奶及奶制品、水產品、鮮瓜果、蛋類及蛋制品、植物油和豆類等消費量遠低于或低于《中國食物與營養發展綱要（2014～2020年）》中提出的2020年目標。根據《國務院辦公廳關于印發中國食物與營養發展綱要（2014～2020年）的通知》（國辦發〔2014〕3號），到2020年，全國人均全年口糧消費135公斤、食用植物油12公斤、豆類13公斤、肉類29公斤、蛋類16公斤、奶類36公斤、水產品18公斤、蔬菜140公斤、水果60公斤。

2.鄉村對促進四川城市發展的多重支持

新中國成立以后，為了保證城市和工業的快速發展，四川省和全國其他地區一樣，農業農村承擔起低價提供基本生活消費品以使工業迅速完成資本積累的使命。這一過程包括了由行政強制轉變為市場自發兩個階段，改革開放之前，主要通過計劃手段實現農業剩余向工業轉移，改革開放之后，隨著市場經濟的確立，城市則顯現出強大的資源集聚能力，通過“回波效應”吸附了大量農村資源。在行政手段和市場機制的共同作用下，鄉村積累以產品和要素兩類“剪刀差”的形式向城市持續流出，為城市大規模、高速度發展提供了重要支撐。

（1）兩類“剪刀差”推動城市快速、高效增長。通過工農產品價格“剪刀差”和生產要素價格“剪刀差”，農業農村剩余轉移至城市和工業，為城市化和工業化提供了重要的資本要素。在產品價格“剪刀差”逐漸消解的情況下，土地、勞動力和資本要素價格“剪刀差”成為中國（四川）城鎮化快速、大規模推進的重要原因。

最受關注的是土地價格差。在以征地為主要方式的政府壟斷土地市場供給階段，被征地農民僅獲得土地的補償性收入。雖然各地補償政策有所差異，尤其是成都等大城市給予農民的征地補償標準較高，但總體而言，農民獲得的補償收入遠低于土地性質轉變后的市場價格。例如：2004～2014年十年間，四川省征用耕地約98.4萬畝左右，按照15萬元/畝的最高平均補償標準計算，農村集體和農民共計獲得1476億元，而同期全省城市平均基準地價約為100萬元/畝，由于大多數征地都用于大中型城市建設，因此全省城市平均地價遠高于此價格。征用耕地資產總價格9840億元。這就意味著，鄉村為城市發展提供了約千億元的土地資產。

勞動力價格差同樣突出。近年來，隨著勞動力市場的不斷完善和政策性阻礙的不斷減少，城鄉勞動力名義工資趨于一致，城鄉勞動力要素價格剪刀差更多地體現在勞動者所享有的社會公共福利差異。大部分農村勞動者的教育、養老、醫療、住房等成本均由鄉村自我承擔，社會保障覆蓋水平偏低。此外，農民工無法享受城市最低生活保障、在城市居住質量整體偏低等現象普遍存在。

資本由農業和農村部門流出為城市發展提供了資金支持，是鄉村對城市發展的又一重要貢獻。截至2016年末，四川省縣及縣以下農村合作金融機構存款余額為8273.32億元，貸款余額4461.37億元，全省銀行業縣域存貸比47.09%?？梢哉f，連續多年資金由農村流向城市，使城市發展獲得了相對充裕的資本要素，成為城市經濟增長不可或缺的資本支撐。

（2）兩類“穩定器”確保城市穩定、持續發展。拉美部分國家的發展道路表明，農村人口向城市持續性、大規模涌入推動城市規模迅速擴張，如果城市無法提供足夠的工作崗位和基本生活保障，將會出現嚴重的城市貧困問題和治理問題，形成所謂的“大城市病”。作為勞動力“調節器”，四川鄉村有效避免了這一問題，是城市穩定發展的重要保障，例如： 2008年全球金融危機時期，全省近100萬農民工返鄉，其中，94.2%的返鄉農民工有耕地耕種，而到2009年底金融危機影響弱化后，農村勞動力轉移輸出總量迅速增加155.3萬人。與此同時，盡管存在種種不足，但“城中村”已經成為城市低收入群體和非正規就業的廉價生活空間，是成長中的住房保障體系的重要補充。

（3）兩類“原生態”增進城市多樣化、個性化魅力。鄉村為城市發展提供了不可或缺的自然生態保障和自然景觀，從天然林保護和退耕還林的國家生態項目，到幸福美麗新村和鄉村振興的實踐探索，鄉村確保城市能夠獲得穩定的農產品、水源、空氣等自然資源供給，同時彌補了城市缺乏自然景觀、生活方式趨同的不足，使城市能夠呈現多元化、個性化的魅力。以退耕還林工程為例，從1999年至2017年，全省累計完成退耕還林面積3142.3萬畝，據《2016年退耕還林工程生態效益定位監測國家報告》，四川省退耕還林工程2016年度生態效益總價值量為1701.65億元，其中，涵養水源價值量698.56億元，滯塵、凈化大氣環境和釋放負離子價值346.21億元，固碳釋氧價值量247.68億元，生物多樣性保護價值量252.76億元，保育土壤價值量142.95億元，林木積累營養物質價值量13.49億元?！?〕

3.新時代背景下城市發展面臨的風險和挑戰

當前，中國面臨著不同于西方的“城市病”，主要表現為：城市同構化，“千城一面”現象普遍存在；城市重復建設，土地利用效率偏低；社會分歧加大，存在不穩定因素；霧霾等環境問題頻現，城市內需有限，非經濟原因導致的居民生活差距擴大等。從根源上看，這些“城市病”主要是由長期以來的行政主導的城市發展模式所累積而成。當前，中國從中央到地方都高度重視城鄉二元結構對宏觀經濟、公平正義、生態保護等方面帶來的影響，從社會主義新農村建設到統籌城鄉發展，從新型城鎮化到鄉村振興，無一不體現政策層面為消除城鄉二元結構所做的努力。需要引起高度重視的是，進入新的發展階段，全球化和信息化成為新經濟、新社會的主題，“人才戰爭”“信息戰爭”這些詞頻頻出現在各類媒體上的今天，需警惕作為中國城市有機組成的農村由于被遺忘而成為城市可持續發展的潛在風險。

（1）人才“二元化”：“人往城里走”的人才單向流動現實面前，“新農人”是希望嗎？在當今中國，農村是落后的代名詞、城市則是現代的象征；與非農行業相比，農業是弱質產業，但是由于人才的單向流動，中國農業還是“弱質”產業。近年來，“新農人”群體的出現為我國城鄉之間人才單向流動的殘酷現實，增添了一抹亮麗的色彩。不同于傳統農民的群體，“新農人”總體由城市向農村、由非農業向農業逆向流動，一般受教育程度較高，多數將互聯網、現代金融理念與農業相結合，在農業經營模式上與傳統農業有顯著差異。“新農人”群體的出現為促進人才城鄉互動邁出了探索性的步伐。從目前觀察來看，“新農人”至少在拓展農產品銷售方式、改變農業生產組織方式、促進農業與二三產業的融合等方面發揮著重要作用。但是，“新農人”群體能否打破我國人才從農村向城市單向流動的困境，目前還難以確定，原因在于“新農人”主要集中于銷售環節，對農業生產環節的影響十分有限；而且這一群體多數是基于對農村的“浪漫情懷”或者對農村創業的短暫激情進入農業，很難改變農業的高風險、低收益本質。此外，由于對“三農”缺乏足夠的了解，大多數“新農人”進入農業領域具有盲目性，也缺少與農民溝通與合作的技巧。因此，“新農人”群體為城鄉融合發展帶來了一線曙光，但是這一絲亮光要想照亮大地還任重而道遠。

（2）信息“二元化”：城鄉“數字鴻溝”不斷加深，“淘寶村”是喜是憂？近二十年來，城市因為互聯網的普及和應用生產率得到大幅度提升，城市居民充分享有了互聯網帶來的發展成果。而在農村，由于互聯網服務可及性和對互聯網使用兩方面的差距，分享互聯網所帶來的社會進步和經濟收益十分有限。眾多學者的研究也證實了互聯網對城鄉差距的影響，“數字鴻溝”正在強化“二元結構”。

“淘寶村”是中國互聯網與農村結合后的產物，應該算作我國信息化時代農村的典型代表。農村與互聯網的結合會產生一些積極變化，如低門檻、低成本、快成長的創業機會，以及大量的農村就業崗位以及顯著提高農村居民收入等。但“淘寶村”只是工業化和城市化的延伸，已經與農業、農民無關。根據阿里研究院的統計，淘寶村銷售額最高的10類商品為服裝、家具、鞋、箱包皮具、汽車用品、化妝品、戶外用品、玩具、居家日用品和床上用品，沒有一類與農業直接相關；在“淘寶村”從事“淘寶”工作的人也多數不從事農業生產，所以“淘寶村”要么地處城市周邊，正處在由農業生產轉向工業生產、由農村轉變為城市的過程之中；要么就是有獨特的資源要素，甚至在由于缺少監管而成為勞動力密集型制造業的聚集地。可以預見，在不遠的將來，多數“淘寶村”或者會成為城市的一部分，或者會成長為城鎮，徹底與“村”分離。只有極少數“淘寶村”實現了與農業發展的關聯，從事特色農產品的生產和銷售，而這還遠不能促成城鄉融合。因此，“淘寶村”是中國農村與互聯網首次親密接觸的產物，為信息化時代農村的發展作出了探索，但是將城鄉融合的希望寄予“淘寶村”，還為時尚早。

（3）內部形態“二元化”：城鄉二元結構延續導致“農村病”，“農村社區化”是否是破解之路？我國長期以村莊作為鄉村治理的基本單元，村莊治理是以農業為根本、熟人為基礎的治理方式，農業生產和農村生活融為一體。但是，在工業化、信息化、城鎮化、農業現代化進程中，農村產業、農民身份復雜化，農村生活的“熟人”基礎正在瓦解，村莊治理模式已經不能適應農村的現代化發展。在中國城鎮化發展初期，曾有學者將大量剩余勞動力滯留在農村造成農業生產效率低下而表現出來的農村發展困境概括為“農村病”；當前中國城鎮化率超過50%，“農村病”依然存在，但是表現形式出現了變化，而究其根本，仍然是城鄉二元結構的延續。

當前發展階段，建立以現代社區為基本單元的農村治理模式勢在必行。在四川省不同區域，農村社區建設有不同的載體和形式，例如：與幸福美麗新村建設相結合，形成的藏區新居、彝家新寨、巴山新居、烏蒙新村等；將農村社區建設與扶貧、農村環境綜合整治等工同步推進，形成了諸如宜賓市興文縣王山鎮永壽社區、綿陽市江油市大康鎮官渡村等一批具有代表性的新型農村社區?？偨Y四川省的探索經驗，主要有以下幾條：一是農村產業發展是根本，唯有產業支撐的農村，才能使村民“留得住、過得好”，產業發展是推進農村社區建設的前提條件；二是基礎設施和公共服務是保障，良好的基礎設施、便捷的公共服務是農村社區發揮作用的前提條件；三是村民主體地位是關鍵，社區產業如何發展、基礎設施如何修建需要充分參考村民的建議，社區如何發揮作用、以何種方式運作則需要充分以村民為主體，村民才能真正做到“因地制宜”。

（4）環境“二元化”：“被污染的田園”面臨環保盲區，“四川行動”如何打通關節？近二十年來，農村環境污染的觸目驚心場景越來越多，美麗的田園正在成為被污染的田園。表面上看，這是農村環境保護滯后于農村發展的問題，但根源還是城鄉二元結構在環境領域的“投影”，使得農村成為二元體制下的環保盲區。時至今日，雖然對環境保護工作日益重視，但是農村環境一直是中國環境管理體系的盲點，農村污染情況既缺乏監測和統計，也缺少執法和監督。與此同時，在環境保護基礎設施投入上，中國長期以城市投入為主，導致農村環境保護設施嚴重滯后于農村生產和生活方式變革，環境保護能力跟不上農村污染物數量增長和類型變化，污染物遠遠超出農村生態系統的自凈能力。

四川省在農村環境治理方面做出了積極的探索。2015年，四川省成為全國首個農村垃圾治理通過驗收的省份。四川省農村面積廣、分布散、地形差異大、發展極不平衡，針對不同的實際情況，四川省按照平原、丘陵、山區、民族地區四類分別探索不同的農村生活垃圾處理模式。比如：眉山市丹棱縣龍鵠村位于丘陵地區探索了“分類收集、村民自治、市場運作”的垃圾處理模式，通過召開村民大會，采取公開競標方式確定保潔承包人，村民付費完成垃圾收集和轉運，每一個事項都有村民自主協商決定，充分體現村民自治。又比如：阿壩州是典型的民族地區，地理位置偏遠、經濟欠發達，治理的主要目標在于農區由焚燒轉變為生化處理、牧區由放任自流轉變為集中清運、景區由粗放處理轉變為精細管理。通過探索，全省建立起“戶分類、村收集、鎮運輸、縣處理”的農村垃圾收運處置體系，為農村環境綜合治理奠定了堅實的基礎。從四川省探索的經驗來看，充分發揮村民的積極性、讓每個人都參與到環境保護和治理之中是成功的關鍵。

4.四川城市可持續發展展望

在城鄉關系已經實質性進入到利益共同體階段，全球化、信息化給已有大量矛盾的城市帶來了不容忽視的新增問題，威脅城市可持續發展。城市可持續發展必須以全體居民的福利最大化為目標，建立并完善城鄉價值共同體，而不能停留在“重城輕農”的發展階段上。

從利益共同體到價值共同體，不僅要求建立健全市場發揮決定性作用的利益交換機制，更要求同樣作為人類文明承載體的城市和鄉村形成發展共識，將經濟增效、社會內聚和生態融合結為一體，形成機能高度整合且具有中國特色、性格獨立的全新城市體。鑒于當前發展階段城市里存量矛盾和增量問題的復雜性，建立城鄉價值共同體需要五個關鍵領域的變革：

一是關注每一個人的發展，替代結構性人口管理方式，消除居民生活質量差距中的非經濟因素，形成公平正義的社會認同體系，即人的發展去差別化。摒棄以產業劃分身份的思維方式，形成差異化、多層次的人口結構；扼制運動式城市更新改造方式，實現舊城包容發展；避免超水平、攀比性或利益驅動型發展方式，防止小農被非正常擠出。

二是發揮市場機制的決定性作用，替代要素配置中的行政行為，提高價格反饋機制的準確性，避免土地和資源浪費，激發環境治理的內生需求，即要素流動去行政化。在城鄉人口流動的制度障礙逐漸消除的背景下，改革行政式土地經營模式、賦予農民更多財產權利。

三是充分強調政府的戰略制定和公共建設方面的主導作用，防止盲目無序的城市競爭，警惕超越發展階段的、攀比式建設，即空間建設去攀比化。核心是降低城市對鄉村的控制力，避免陷入“標準化”發展之陷阱，增強城市建設的自主性與多元多樣性。

四是推動立足本土傳統、引入現代文明的社會建設，降低協調成本，形成長期合作的社會網絡和誠信的社會基石，即城鄉文明平等化。重點是從三大維度呈現鄉村文明的屬性與功能，時間維度上兼具傳統性與現代性，空間維度上兼容鄉村性與城市性，哲學維度上兼具本土性與世界性。

五是明確生態安全底線，以法律和制度構筑資源環境空間框架，強調城市環境的自我管理，禁止資源環境成本甚至危機轉嫁，即環境安全底線化。遵循嚴格的空間環境管控底線、合理的環境資源開發利用底線、健康安全的環境質量底線。

五、結語：美麗城鄉，全體居民的共同期待

城市和鄉村，突破層層行政的、制度的甚至是法律的阻隔，被市場這一“無形的手”結上了縱橫交錯、代際相連的紐帶，這一利益共同體前無例證，創造的價值難以估量。

中國特色社會主義發展進入新時代，城市發展水平整體提高，部分城市、部分領域建設已經接近或達到發達國家水平，更加凸顯了發展不平衡不充分。就個體對自身全面發展的愿望，以及對子孫后代創造更多可能的期待而言，將城市和鄉村作為一個整體——基于公平交換的客觀要求與現實基礎，同享共同價值框架——正逢其時。

城市作為人與社會、人與自然的兩大關系的集大成者，其可持續發展依人實現、為人發展、由人共享。當前，西部地區正處于生產力水平加速提升、經濟規?？焖贁U大的機遇期，全球化和信息化浪潮使我們不僅不能延續過去有失公平和正義的城市發展軌跡，不能犧牲部分人的福利、生態環境、優秀的文化傳承去換取局部的經濟效率提升，而且要求我們更加關注弱勢群體和邊緣地區的全面發展。

參考文獻：

〔1〕四川省衛生健康委員會.四川省衛生和計劃生育統計年鑒（2016）[Z].2018.

〔2〕四川退耕還林生態效益 全國居首[EB/OL].http：//www.scnjw.gov.cn/articleDetailPage/6486c955-78ec-11e8-bc40-8f88de42bf91.

（責任編輯 傅 文）