鄉村振興戰略背景下農村養老保障實現路徑研究

朱國龍 金淑彬

〔摘要〕 傳統意義上認為，老年保障主要包括經濟保障、精神慰藉和生活照料三個方面。中國農村養老保險在經歷了四個階段的發展后，已經相對穩定，但隨著農村老年群體數量的增長，他們面臨的風險會加重，對精神慰藉以及生活照料的需求將持續增長。城市化進程加速了年輕家庭成員的流動，一方面增加了對老年群體的經濟供給，但另一方面也減少了對老年人群體的精神慰藉和生活照料的供給。因此，在農村地區強化家庭的非經濟保障功能，確保土地的價值功能，重視教道文化的培養與傳承，實現村民互助，將是未來養老保障實現的重要途徑。

〔關鍵詞〕 風險變遷 家庭保障 村民互助 路徑選擇

〔中圖分類號〕F323.89 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1008-0694（2018）06-0025-09

一、引言

經過幾十年發展，我國農村養老保險已經逐步發展演變為統一的城鄉居民基本養老保險，這種相對穩定的養老保險制度設計為實現城鄉融合發展奠定了制度保障。在實施鄉村振興戰略的大背景下，我們應客觀分析未來農村老年群體存在的風險和多方面保障需求，并結合城鄉居民基本養老保險的發展趨勢，探索農村養老保障的多種實現途徑，真正實現老有所養。

二、中國農村養老保險制度四個階段

和世界上大多數國家一樣，我國的農村養老保險制度也經歷了一個從無到有，保障待遇由低到高的發展過程，大致分為四個階段。

1.缺乏保障階段（1949～1986年）

在這個階段，農村地區幾乎沒有實現任何養老保險，只是對農村“五保戶”實現了有限的保障，且這部分資金主要來源于集體經濟。大多數老年人養老主要還是通過家庭成員互助來實現。農村家庭既承擔著經濟生產的功能，同時也承擔著養老保障功能。以孝文化傳遞為主的代際贍養功能在家庭內部得以實現。在這樣的背景下，農村養兒防老的觀念得到了延續。

2.老農保階段（1987～2008年）

20世紀80年代，伴隨著我國老齡化進程的加快，國家在“七五計劃”提出要抓緊研究建立農村社會保險制度。1987年，農村社會養老保險制度（以下簡稱“老農保”）在部分農村地區開始試點。這種以“自我儲蓄為主，集體補助為輔”的個人賬戶模式雖然在技術層面可行，但在實踐過程中，老農保中的“政府扶持和集體補助”基本缺位，老農?；鸹I集實際是“完全由個人繳納”，而不是制度設計中的“個人交納為主”。在農村居民參保意愿不強和籌資能力不足的情況下，個人賬戶中資金自我增值能力弱，加之受銀行利率等方面影響，最后甚至出現了老人在17年前加入的養老保險，如今每月僅領到2元養老金的極端個例?！?〕

3.新農保階段（2009～2014年）

2009年9月4日，國務院發布了《關于開展新型農村社會養老保險試點的指導意見》（國發〔2009〕32號），要求2009年試點覆蓋面為全國10%的縣（市、區、旗），在2020年之前基本實現對農村適齡居民全覆蓋。具體做法是：個人繳費、集體補助、政府補貼，試點地區的基礎養老金從55元起步，地方可以在這個基礎上增加但不能減少，中央財政則根據地區不同給予補貼，初定西部地區補貼80%，中部60%，東部20%。至此，我國首次實現對農民的養老承擔有限責任。

新型農村社會養老保險（以下簡稱“新農保”）與曾經實施的以自我儲蓄、建立農民賬戶為主的老農保相比，在制度架構、籌資標準、領取條件、支付水平、各級政府的補貼項目和比例、參保激勵政策、經辦服務網絡、相關制度銜接等方面具有本質區別。2014年，國務院將新農保和城鎮居民社會養老保障進行了整合，截至2016年年底，全國城鄉居民基本養老保的人數達5.08億人。

4.城鄉統籌階段（2014年至今）

2014年，國務院發布《關于建立統一的城鄉居民基本養老保險制度的意見》（國發〔2014〕8號）明確提出增多繳費可選檔次，增加貼補標準，并將城鎮職工居民保險與新農保合并，為改革目前養老金多軌制邁出了重要一步。統一后的城鄉居民基本養老保險制度，在制度模式、籌資方式、待遇支付等方面與合并前的新農保和城鎮居民基本養老保險保持基本一致。這兩種養老保險制度整合的主要目的是對經辦機構和信息系統進行合并，以后也將由一套人馬對這兩項制度進行統一管理，方便參保人員的轉移接續和流動，并不會直接使養老保險的待遇提高。

需要說明的是，從1949年至今近70年的時間里，前三個階段是農村養老保險制度從摸索到確立的階段，第四個階段準確說是第三個階段的延續。這中間有時間上的重合，為便于分析，本文將第三階段標記為從2009-2014年，其實根據新農保的要求，到2020年新農保要達到全覆蓋。同時，我們將第四階段記為從2014年開始，因為此時我國農村養老保險已經形成較為穩定的保險制度，它與我們城鄉統籌的大制度設計相一致，而且實現了比較合理的繳費形成機制和責任分擔機制。在可以預見的未來，廣大農村地區的養老保險制度將在這樣的統籌機制下延續相當一段時間，而不會再出現探索、試點、普及到最終確立的反復了。

三、現階段農村養老保險制度存在的主要問題

1.養老金替代率普遍不高

農村地區養老保險制度明確農村居民連續參保15年，并在年滿60周歲可以領取養老金。盡管這一制度實施實現了農村養老保險制度的重大跨越，但由于農村居民收入有限，參保檔次普遍偏低，集體所有制的補貼基本沒有，每月55元基礎養老金也很難從根本上實現經濟保障。當然，統一的城鄉居民基本養老保險制度實施后，全國大部分地區基礎養老金有了基本保障，2015年城鄉居民養老保險基礎統計中，32個地區（包括兵團）養老金中，上海660元/月，北京470元/月，天津245元/月；基礎養老金在100（含）～150元/月的地區有9個；基礎養老金在70～100元/月的有20個?！?〕但也可以看出，全國大多數地區，基礎養老金的水平還處于100元/月左右的低水平上，而個人賬戶的積累額也十分有限。以2012年為例，當我們選擇中間檔，每人每年500元的繳費標準后，如在16歲便開始進入該制度，繳費長達44年后，養老金替代率才可以達到最大30.84%?！?〕當然，各地在實施過程中，不少地方設置了較高檔繳費，如2000元/年，替代率可能稍高，但畢竟能夠選擇該檔甚至更高檔的農村居民還是少數。因此，從某種意義上而言，農村居民僅僅通過養老保險制度來實現自我養老的目標看來還是有相當大的差距。

2.老年收入仍主要來自于務工和土地經營性收入

養老金替代率是從相對的角度來分析養老金占農村居民收入的比例高低，從養老金的絕對值來看，養老保險制度給農村居民帶來的收入就是全體人民在共建共享發展中的獲得感。從表1也看出，農村老人養老金僅約有2563元/年（9971*25.7%），相當于每月214元左右，這個顯然也有很大的提升空間。

從表1也可以看出，農村老年人收入來源中，從新農保試點的2009年開始，經過近6年的發展，農村老年人的退休金收入僅占總收入的25.7%，而農村老年群體退而不休產生的務工收入和來自于土地的經營性收入幾乎占老年人總收入的一半（45.4%）。在支出方面，食品支出占總支出的38.7%，醫療支出占總支出的33.2%，成為老年人消費支出的兩大主要開支。

3.基金積累互濟功能有限

雖然城鄉基本養老保險基本實現“應保盡保”，但受個人繳費能力的限制，形成的個人賬戶積累基金的規模較小，收益相對有限。同時，目前城鄉基本養老保險制度很多還停留在市級統籌層次，盡管不少地方會根據本地區經濟發展情況進行不同程度的補貼，如對基礎養老金進行補貼，對選擇個人繳費檔次較高的參保者進行更多補貼，但這種各具地方特色的補貼制度決定了它很難跨統籌地區調劑使用，使得互濟功能難以真正實現。

四、農村老年風險變化分析

1.老年風險分布及特點

一般而言，老年風險可細分為經濟保障風險、精神慰藉風險以及生活照料風險。隨著老年群體年齡的增長，大多數老年人都會經歷“生活自理-生活部分自理-生活不能自理”的過程。在這個演進過程中，風險分布具有這樣的特點：一是同一種風險，在不同生命階段，風險等級不同，總體處于遞增態勢；二是同一個生命階段，同一種風險等級大體相當（詳見表2）。

整體上講，目前我國農村養老保障仍然是以滿足老年人經濟需求為主要特征，如強調當前階段政府如何加大補貼和支持力度，如何提高養老金的發放標準等，隨著農村養老保險制度的全面實施，保障范圍擴大、保障水平提高，在老年風險中，經濟保障風險在很大程度上可以通過養老保險制度予以化解，而精神慰藉風險和老年照料風險將會成為養老風險的主要構成成分，而這些風險很難通過制度化的養老保險予以消除。

2.經濟保障風險因制度不斷完善，但處于總體可控范圍

自20世紀80年代以來，伴隨著改革開放政策的實施以及由此而來的工業化、城市化的加速發展，農村勞動力開始大量涌入城市，形成了中國特有的農民工群體。很多農村家庭不再以土地收入作為單一收入來源，而是輔以外出打工收入，家庭收入較單純從事農業生產有了較大提高，家庭的經濟保障功能由此得到一定程度的增強。雖然我國當時也對農民工養老做出了一些制度安排，但受制于“轉保難”、地方政府利用養老保障制度的缺陷而設置高門檻、農民工流動性大、就業穩定性差等原因導致第一代農民工在返鄉前形成大規模的“退保潮”。〔4〕直接導致針對第一代農民工所建立的養老保險制度的經濟保障功能大打折扣，對家庭中年長成員經濟支持力度也會受到相應地影響。

2010年1月1日起，實施的《城鎮企業職工基本養老保險關系接續暫行辦法》（國辦發〔2009〕66號）規定，包括農民工在內所有參加城鎮企業職工基本養老保險的人員，其基本養老保險關系可在跨省就業時隨同轉移，在轉移個人賬戶儲存額的同時，還轉移12%的統籌基金（單位繳費）。這個政策的實施給新生代農民工帶來養老保障：進，可以進入城鎮職工基本養老保險制度；退，可以進入城鄉基本養老保險制度內。國家統計局2018年4月27日發布的《2017年農民工監測調查報告》顯示，2017年農民工總量達到28652萬人，從所處的年齡階段來段來看，16～22歲占2.6%，21～30歲占27.3%，31～40歲占22.5%。1980年及以后出生的新生代農民工逐漸成為農民工主體，占全國農民工總量的50.5%，農民工月均收入3485元，比2016年增加210元，增長6.4%。一方面是新生代農民工收入的增加；另一方面是國家養老保險政策的完善帶來的經濟保障功能的實現，使得新生代農民工履行家庭贍養功能的能力得到顯著增強。盡管隨著老年群體年齡增長，醫療支出將會增加，但考慮到農村新型農村合作醫療制度的普遍實施，個人參保額度的提升和國家補貼力度的加大，報銷范圍增大和保險比例的提高，還有新農保藥品目錄大幅擴容等有利因素影響，老年群體的醫療風險逐步實現了制度化的保障，因此，老年群體的經濟風險總體在可控范圍內。

3.精神慰藉風險不大，但家庭成員間的溝通需要加強

農村老年群體多數以村為單位居住，彼此在長期的農事生產過程中有廣泛的交集，農村聚居地地理分布也有利于老年群體彼此間有更多的交流。借助抑郁程度這一指標來分析老年群體的精神慰藉風險。依據《中國家庭發展報告2015》來看，退而不休的狀態讓他們中的大多數人（82.4%）心理狀態較好（詳見表3）。

這表明年輕的家庭成員如果積極與老年成員互動，那么精神慰藉風險可以在很大程度上予以消除，也基本不需要金錢的支出，但需要時間成本的付出，特別是針對農村年輕人大規模外出的實際情況，年輕家庭成員與父輩們“幾乎每天”這樣高頻率的互動實在很難實現。盡管網絡技術的高速發展為家庭成員之間異地互動提供了多種可能，但由于成員之間在溝通方面積累的障礙使得彼此交流內容偏少，“你沒有陪我慢慢長大，讓我如何陪你慢慢變老”成為家庭成員代際溝通的一大障礙。另外一個不容忽視的問題是，即便是網絡上有限的溝通也很難有效代替常回家看看的效果；外地務工的子女春節返鄉期間短暫的駐留很難滿足年長者對情感長久持續的需求。得益于農村居民的高同質性，鄰里交流在一定程度上能分解老年群體的孤獨與寂寞。因此，從整體上講，農村老年群體的精神慰藉風險不大，但家庭成員溝通有待加強。

4.生活照顧風險加大，家庭成員間的代際扶持難以實現

生活照料需求會隨著老年群體年齡增大變得更加迫切。這是由老年人的生理狀況所決定的。《中國家庭發展報告2015》顯示，城鄉老年人的生活照料人也有一定差別（詳見表5）。

通過表5可以看出，不論是在城鎮還是農村，老年群體的生活照料人主要是本人，其次是配偶。在農村，養兒防老的觀念依然很強，生活照料中，有13.1%來源于兒子、兒媳，比城鎮高出5.2個百分點；而在城鎮，依靠女兒、女婿的比例達到4%，比農村高出2.1個百分點。

隨著年齡的增長，生活靠自己和配偶照料的人群比重逐步降低，靠子女的比重在上升。60～64歲老年人中只有4.8%的人靠兒女、媳婿，80歲以上的人中這一比例達51.4%。〔5〕

在城鎮化加快推進的大趨勢下，只有13.2%的農民工愿意回到戶籍所在的村委會，〔6〕更多的人則是遵循從“本鄉—本縣—本市—本省—外省-全國”的層級逐層或者跳躍遞進流動。流動家庭已經成為我國家庭模式中一個重要形態。這種流動選擇的最終結果就是農村家庭沉淀下來，農村老年群體成為農村社會生活的主流群體。調查顯示，獨居老年人占老年人總數的10%，僅與配偶居住的老年人占41.9%，〔5〕農村老年群體逐漸成為最缺乏照料的一群人，隨著年齡的增加，生活照顧風險逐步增加，特別是配偶離世后，這種生活照顧風險急劇放大，而來自于家庭內部代際間的生活扶持則難以實現。

五、農村養老保障的路徑選擇

和城鎮老年群體相比，農村老年群體不論是經濟還是心理狀態（主要體現在抑郁的中度、中重度、重度三種程度）都明顯處于更加弱勢地位。在養老服務提供方面，一部分城鎮老年群體的生活照顧還可以通過保姆、醫院和社區等服務主體提供，特別是隨著長期護理保險制度的試點以及逐步推廣，參加城鎮職工基本醫療保險的人群，自然成為該保險制度的受益人，當他們處于失能狀態時，更有可能享受到該制度保障。而農村老年群體的養老保障的實現，除了現有的制度安排外，非制度安排的家庭保障作用就顯得尤為重要。

1.繼續強化家庭對養老保障的非經濟功能

目前，農村養老制度進入發展的第四階段，但這種制度化的養老帶來了意外后果。世界各國養老保險制度，設立之初大都是對老年遭遇到的經濟風險的一種化解或者補償，目前越來越多的國家推出的長期護理保險則是針對老年人生活照顧等風險展開的一種服務保障的實現形式。從這個意義上說，家庭的保障作用與農村養老保障制度的作用不是此消彼長，而是互為補充關系。不能認為農村養老保險制日趨完善就忽視甚至否定家庭保障的作用和功能。農村養老保險制度的經歷的變遷，帶來的只是家庭保障的側重點的變化，家庭保障的宗旨和目標并沒有發生根本性地變化。在農村地區，經濟風險可以通過養老保險制度消除，而生活照料風險特別是精神慰藉風險的化解則主要通過家庭成員之間的互助才能達到更好的效果。

2.實現土地有序流轉，增強農村家庭收入

由表1可以看出，當前農村老年人收入來源中，來自于土地和養老金的收入大體相當，二者之和占總收入一半左右。養老金收入受制度性約束較強，因此，應在農村土地實施“三權分置”過程中充分發揮土地對農村家庭養老保險中的經濟作用，讓土地不再成為農村家庭名義上的養老保障手段。在構建新型經營主體政策扶持體系中，平衡好土地承包者和經營者之間的利益關系，制定動態的利益分配機制，在土地實施“三權分置”中優先保障農民利益，將有利于家庭保障中經濟功能的實現，特別是老年人因年老失去勞動能力的情況下，土地能提供兜底的保障，它將與農村養老制度一道構成農村老年群體經濟來源的雙保險。

3.重視孝道文化的培養與傳承

著名社會學者費孝通先生早在1982年就提出本土家庭代際反饋理論。該理論認為，代際是甲代撫育乙代，乙代贍養甲代。這種“反饋模式”在我國得以延續幾千年的重要文化背景就是孝道文化。在新形勢下，孝道文化需要創新性地培養和傳承，這樣才能真正實現農村老年保障中對精神及服務保障的多重需求。在家庭孝文化培養方面，孝文化的載體可以是家訓、家書，家規，孝文化可以手口相傳，孝文化傳承也可以是家庭內部長期潛移默化的示范。目前，我國農村家庭規模呈現小型化發展趨勢，城鎮化發展造成農村家庭成員間長期持續穩定交往的格局在改變，教育功能的外包使家庭成員之間彼此依賴弱化等使得孝文化傳承在時空上出現了問題。但無論如何，家庭作為最基本的社會單元，在孝文化的傳承上依然是第一責任主體，創新性地傳承孝文化是新時代的新課題，這就需要我們全社會做出有益的探索。

4.積極實現村民互助，助力農村老人養老

中華民族很早就有互助養老的傳統。從宗族互助養老到集體互助養老，目前已經進入到社區互助養老的階段。〔7〕村民互助也具有天然的優勢，農村居民生活相對集中，且農村居民長期的社會互動有利于精神慰藉的實現和生活照料的提供。尊老盡孝、守望相助仍是主導鄉村社會生活的重要準則，孝文化和互助文化也依然是社會互助養老模式創新和發展的文化動力，〔8〕和城鎮志愿者或者社會組織提供的服務相比，村民互助具有語言優勢、生活習俗優勢、思維優勢、身份認同優勢和區位優勢。具體來講，一是在實施鄉村振興戰略中，應在政府指導下在農村地區建立相對集中的社區中心，建設吸引老人入住、休閑、活動的互動場所。二是探索在村民間形成良好的“扶助模式”，即在農村老年群體中，在精神慰藉和老年服務方面，實現健康者對病患者、年長者對高齡者，行動便利者對行動不便者、有能力者對無能力者的幫扶。三是營造老年人參加社會志愿服務的良好氛圍，倡導這種代代相傳扶助機制。

六、結語

老年人的生活一直是黨中央所關注的重點。2013年底，習近平總書記在北京考察民生工作，慰問老年群眾時就提出要“老有所養、老有所依、老有所樂、老有所安！”2016年8月，習近平總書記在全國衛生與健康大會上再次要求推動養老事業多元化、多樣化發展，讓所有老年人都能老有所養、老有所依、老有所樂、老有所安。具體到農村老年保障而言，農村養老保障既應包括養老保險制度建設帶來的養老金增加，又應包括非制度化的其他保障的供給。回顧我國農村養老保險制度的發展，我們看到，家庭作為農村養老制度的補充作用一直存在著，伴隨著老年風險的變化，養老制度健全和完善，高齡化的到來，在廣大農村地區，家庭保障中非經濟功能的實現、家庭土地的財富創造功能、孝文化傳承與實踐以及村民互助將成為農村老年保障實現的重要途徑，它將和城鄉居民基本養老保險制度一起，共同構建有中國特色的多層次社會保障體系。

參考文獻：

〔1〕黃 銳，張軼驍.老人17年前入養老保險 如今每月僅領2元養老金[EB/OL].http：//news.sohu.com/20120328/n339088521.shtml.

〔2〕各?。▍^、市）建立統一的城鄉居民養老保險政策特點匯總（2015年）[EB/OL].http：//www.mohrss.gov.cn/ncshbxs/NCSHBXSzhengcewenjian/201508/t20150817-218108.html.

〔3〕朱國龍.新型農村社會養老保險替代率問題研究[J].農村經濟，2012，（08）.

〔4〕謝元態，汪云興.我國農民工“退保潮”問題產生的根源分析——以東莞、深圳為例[J].經濟縱橫，2008，（09）.

〔5〕國家衛生計生委家庭司.中國家庭發展報告2015[R].北京：中國人口出版社，2015.

〔6〕段成榮，馬學陽.當前我國新生代農民工的“新”狀況[J].人口與經濟，2011，（04）.

〔7〕張云英，張紫薇.農村互助養老模式的歷史嬗變與現實審思[J].湘潭大學學報（哲學社會科學版），2017，（04）.

〔8〕金華寶.農村社區互助養老的發展瓶頸與完善路徑[J].探索，2014，（06）.

（責任編輯 傅 文）