黨和國家機構改革：若干重要概念術語解析

許耀桐

摘 要： 當前正在進行的第八次機構改革，提出了改革的新方向、新理念、新舉措，其中包含著若干重要的概念術語，即黨和國家機構，黨中央機構，國務院機構，組建、重新組建、整合組建，合署辦公、合并設立以及一個機構、兩塊牌子、保留牌子、加掛牌子等。為了更好地了解和認識這次機構改革的舉措和意義，有必要對這些重要的概念術語作出相關的解析。

關鍵詞： 機構改革；概念術語；解析

黨的十九屆三中全會于2018年2月召開，全會通過了《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》和《深化黨和國家機構改革方案》。隨后，第十三屆的全國政協(xié)和全國人大一次會議相繼舉行，經(jīng)過全國人大批準，啟動了改革開放以來的第八次也是迄今為止規(guī)模最大的一次機構改革。第八次機構改革，提出了改革的新方向、新理念、新舉措，其中包含著若干重要的概念術語。當前，第八次機構改革正在緊張有序地進行之中。為了更好地了解和認識這次機構改革的舉措和意義，有必要對一些重要的概念術語作出相關的解析。

一、黨和國家機構

第八次機構改革的兩個重要文件的標題，都冠以“黨和國家機構改革”。在這里，首次明確提出了“黨和國家機構”這一重要概念。

1982年1月，鄧小平在《精簡機構是一場革命》一文中，曾提出了“黨和政府的機構”①概念。這里的“政府”，在政治學的意義上說，是一個廣義政府的概念，也即是國家。而且，鄧小平在文中談及的機構改革，范圍十分廣泛，有國務院機構、中央國家機關和直屬機關、地方機構、軍隊系統(tǒng)、黨群系統(tǒng)等等，實際上已經(jīng)包含了黨和國家的大部分機構。

在第八次機構改革之前，我國已先后在1982年、1988年、1993年、1998年、2003年、2008年和2013年開展了七次行政機構改革。并在1982年、1988年、1993年和1999年集中進行了4次黨的機構改革。這些機構改革，還只是限于行政機構和黨的機構，尚未涵蓋其他方面的機構改革。現(xiàn)在的第八次機構改革，在“黨和國家機構”這一概念的統(tǒng)攝下，囊括了黨和國家的所有公共機構。因此，理解“黨和國家機構”這個概念，要注意它含有的三層涵義：

首先，是指四大體系。一是總攬全局、協(xié)調各方的黨的領導體系；二是職責明確、依法行政的政府治理體系；三是中國特色、世界一流的武裝力量體系；四是聯(lián)系廣泛、服務群眾的群團工作體系。

其次，是指四大機構。這是由四大新體系形成了黨、政、軍、群四大機構系統(tǒng)。

最后，是指改革涉及八大領域。黨、政、軍、群四大機構的改革涉及了八大領域，即要深化黨中央機構改革、深化全國人大機構改革、深化國務院機構改革、深化全國政協(xié)機構改革、深化行政執(zhí)法體制改革、深化跨軍地改革、深化群團組織改革、深化地方機構改革。由此可見，這一次黨和國家機構改革所包含的公共領域和機構，是前所未有的，是以往我國任何一次機構改革都無法比擬的。

二、黨中央機構

在第八次機構改革中，黨中央機構改革列在第一位。在《深化黨和國家機構改革方案》中，黨中央機構改革共有20項。經(jīng)過這一次改革，黨中央的主要機構如下：

中央紀律檢查委員會（與國家監(jiān)察委員會合署辦公）、中央書記處、中央辦公廳、中央全面依法治國委員會（辦公室設在司法部）、中央審計委員會（辦公室設在審計署）、中央全面深化改革委員會（設有辦公室）、中央網(wǎng)絡安全和信息化委員會（設有辦公室）、中央財經(jīng)委員會（設有辦公室）、中央外事工作委員會（設有辦公室）、中央教育工作領導小組（秘書組設在教育部）、中央和國家機關工作委員會、中共中央組織部（管理中央機構編制委員會辦公室、國家公務員局）、中共中央宣傳部（管理新聞出版署、國家電影局、領導中央廣播電視總臺）、中共中央統(tǒng)戰(zhàn)部（領導國家民族事務委員會、管理國家宗教事務局、國務院僑務辦公室）、中共中央對外聯(lián)絡部、中共中央政法委員會、中共中央政策研究室、中共中央對外宣傳辦公室（國務院新聞辦公室）、中共中央臺灣工作辦公室（國務院臺灣事務辦公室）、中共中央黨校（國家行政學院）、中央黨史和文獻研究院（中央編譯局）、人民日報社、求是雜志社、光明日報社、中國浦東干部學院、中國井岡山干部學院、中國延安干部學院。

應該認識到，上述黨中央機構，分為兩類機構：

一類是黨中央的職能部門工作機構或派出機構。這是作為黨的領導組織的辦事機構，如黨章規(guī)定，黨的紀律檢查委員會是黨內監(jiān)督專責機關；中央書記處是中央政治局和它的常務委員會的辦事機構。

一類是黨的直屬事業(yè)單位。這些事業(yè)單位從事的是文化、教育和宣傳工作，如中央黨史和文獻研究院（中央編譯局），進行黨的歷史和黨的文獻研究、翻譯和研究馬克思主義經(jīng)典著作；中共中央黨校（國家行政學院）進行干部的教育培訓工作；人民日報社、求是雜志社等進行黨的宣傳工作。

三、國務院機構

在第八次機構改革中，國務院機構改革的力度最大。按照《深化黨和國家機構改革方案》，共有23項改革。經(jīng)過改革后，國務院共有8類機構：

一是國務院辦公廳。二是國務院組成部門（26個）：外交部、國防部、國家發(fā)展和改革委員會、教育部、科學技術部、工業(yè)和信息化部、國家民族事務委員會、公安部、國家安全部、民政部、司法部、財政部、人力資源和社會保障部、自然資源部、生態(tài)環(huán)境部、住房和城鄉(xiāng)建設部、交通運輸部、水利部、農業(yè)農村部、商務部、文化和旅游部、國家衛(wèi)生健康委員會、退役軍人事務部、應急管理部、中國人民銀行、審計署。三是國務院直屬特設機構：國有資產監(jiān)督管理委員會。四是國務院直屬機構（10個）：海關總署、國家稅務總局、國家市場監(jiān)督管理總局、國家廣播電視總局、國家體育總局、國家統(tǒng)計局、國家國際發(fā)展合作署、國家醫(yī)療保障局、國務院參事室、國家機關事務管理局。五是國務院辦事機構（2個）：國務院港澳事務辦公室、國務院研究室。六是國務院直屬事業(yè)單位（10個）：新華通訊社、中國科學院、中國社會科學院、中國工程院、國務院發(fā)展研究中心、中央廣播電視總臺、中國氣象局、中國銀行保險監(jiān)督管理委員會、中國證券監(jiān)督管理委員會、國家行政學院（與中共中央黨校一個機構兩塊牌子，作為黨中央直屬事業(yè)單位）。七是國務院部委管理局（16個）：國家信訪局、國家糧食和物資儲備局、國家能源局、國家國防科技工業(yè)局、國家煙草專賣局、國家移民管理局、國家林業(yè)和草原局、國家鐵路局、中國民用航空局、國家郵政局、國家文物局、國家中醫(yī)藥管理局、國家煤礦安全監(jiān)察局、國家外匯管理局、國家藥品監(jiān)督管理局、國家知識產權局。八是國務院議事協(xié)調機構：國務院扶貧開發(fā)領導小組辦公室。

怎么理解國務院需要設立這樣的8類機構呢？以下逐一略作說明。

設立的國務院辦公廳和辦事機構，是國務院的辦公機構，是協(xié)助國務院總理進行日常工作或處理專門事務的辦事機構。如辦公廳，是協(xié)助總理對各部委等國務院下屬部門的活動進行綜合和協(xié)調，并負責處理國務院機關內部日常事務的機構。設立的國務院港澳事務辦公室、國務院研究室，是協(xié)助國務院總理處理專門事務、特別事務的辦事機構。

設立的國務院組成部門和國務院部委管理局，是國務院的職能機構。國務院作為最高國家權力機關的執(zhí)行機關和最高國家行政機關，需要負責管理全國的經(jīng)濟、外交、國防、文化、社會等各個領域的行政事務。現(xiàn)在國務院組成部門有26個部委，為正部級機構，部委的行政首長，需由總理提名，經(jīng)全國人大選舉決定；部委管理局16個，為副部級機構，由國務院任免。

設立的國務院直屬特設機構，即國有資產監(jiān)督管理委員會，是因為中國是社會主義國家，需要有管好國有資產的機構。

設立的國務院直屬機構，是國務院領導下主管的各項專門業(yè)務機構。這些機構不便于劃歸各部委管理，但又必須按實際需要分行業(yè)進行管理。直屬機構的行政首長由國務院總理任免，他們不屬于國務院領導機構的組成人員。現(xiàn)有國務院直屬機構10個。

設立的國務院直屬事業(yè)單位，是直屬國務院管理的教科文衛(wèi)工作機構。根據(jù)國務院《事業(yè)單位登記管理暫行條例》的解釋，事業(yè)單位是指利用國有資產舉辦的從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等活動的社會服務組織。現(xiàn)有的國務院直屬事業(yè)單位10個，它們都是最重要的為社會服務的事業(yè)單位。

設立的國務院議事協(xié)調機構，是國務院就國家重大事務進行協(xié)調處理的機構，如國務院扶貧開發(fā)領導小組，它本身并非實體組織，由很多牽頭單位組成，因此需要設立一個辦公室作為具體的辦事機構。國務院原來還有三峽工程建設委員會及其辦公室、南水北調工程建設委員會及其辦公室兩個議事協(xié)調機構，此次機構改革撤銷了三峽工程建設委員會及其辦公室，南水北調工程建設委員會及其辦公室，均并入了水利部。

四、組建、重新組建、整合組建

組建、重新組建、整合組建這三個概念術語，在《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》和《深化黨和國家機構改革方案》中經(jīng)常出現(xiàn)，需要弄清楚它們的不同涵義。

1.組建。組建是指，隨著改革開放的發(fā)展，需要設立黨和國家的新機構。根據(jù)憲法精神和國務院組織法規(guī)定，“國務院各部、各委員會的設立、撤銷或者合并，經(jīng)總理提出，由全國人民代表大會決定”。這次機構改革，組建的新機構有以下兩種情況：

一是設立全新的國家機構。例如，全國人大專門委員會新增加了社會建設委員會；全國政協(xié)專門委員會新增加了農業(yè)和農村委員會；國務院組成部門新增加了退役軍人事務部、應急管理部以及其他等等。這些組建的全新機構，是過去所沒有的，當然也具有了全新的職能職責。例如，新組建的退役軍人事務部，其職能是：維護軍人軍屬合法權益，加強退役軍人服務保障體系建設，建立健全集中統(tǒng)一、職責清晰的退役軍人管理保障體制，讓軍人成為全社會尊崇的職業(yè)。其主要職責是：擬訂退役軍人思想政治、管理保障等工作政策法規(guī)并組織實施，褒揚彰顯退役軍人為黨、國家和人民犧牲奉獻的精神風范和價值導向，負責軍隊轉業(yè)干部、復員干部、退休干部、退役士兵的移交安置工作和自主擇業(yè)退役軍人服務管理、待遇保障工作，組織開展退役軍人教育培訓、優(yōu)待撫恤等，指導全國擁軍優(yōu)屬工作，負責烈士及退役軍人榮譽獎勵、軍人公墓維護以及紀念活動等。

二是有了新名稱的國家機構。例如，經(jīng)過這次機構改革有了新名稱的國務院組成部門，就有自然資源部、生態(tài)環(huán)境部、農業(yè)農村部、文化和旅游部、國家衛(wèi)生健康委員會等。這些新組建的機構，雖然名稱是新的，但實際上是以已有的機構為基礎組建的。以新組建的自然資源部為例，它是由原來的國土資源部為主體而組建的，包括了原有的國家海洋局、國家測繪地理信息局，而且加入了國家發(fā)展和改革委員會的組織編制主體功能區(qū)規(guī)劃的機構與職責、住房和城鄉(xiāng)建設部的城鄉(xiāng)規(guī)劃管理機構與職責、水利部的水資源調查和確權登記管理機構與職責、農業(yè)部的草原資源調查和確權登記管理機構與職責、國家林業(yè)局的森林、濕地等資源調查和確權登記管理機構與職責等。因為是對于原有若干機構的組建，新組建的機構也相應地增加了職能和職責。

2.重新組建。重新組建是指，原來的機構名稱并沒有變化，但因為有了其他機構的并入，成為新的更大的機構和具有更多職能職責的機構。例如，這次機構改革國務院組成部門重新組建的有科學技術部、司法部等。以重新組建的科學技術部為例，它將原科學技術部、國家外國專家局、國家自然科學基金委員會的職責整合，形成了新的科學技術部。

3.整合組建。整合組建是指，將原來分散的有著相同執(zhí)法職能的機構，整合為一個綜合執(zhí)法職能的機構。例如，這次改革共整合組建了五支綜合執(zhí)法職能的隊伍和機構：一是整合原有的工商、質檢、食品、藥品、物價、商標、專利等執(zhí)法職責和隊伍，組建市場監(jiān)管綜合執(zhí)法隊伍，由國家市場監(jiān)督管理總局指導；二是整合原有的環(huán)境保護和國土、農業(yè)、水利、海洋等部門相關污染防治和生態(tài)保護的執(zhí)法職責和隊伍，組建生態(tài)環(huán)境保護綜合執(zhí)法隊伍，統(tǒng)一實行生態(tài)環(huán)境保護執(zhí)法，由生態(tài)環(huán)境部指導；三是整合原有的旅游市場執(zhí)法職責和隊伍，組建文化市場綜合執(zhí)法隊伍，統(tǒng)一行使文化、文物、出版、廣播電視、電影、旅游市場行政執(zhí)法職責，由文化和旅游部指導；四是整合原有的交通運輸系統(tǒng)內路政、運政等涉及交通運輸?shù)膱?zhí)法職責和隊伍，組建交通運輸綜合執(zhí)法隊伍，實行統(tǒng)一執(zhí)法，由交通運輸部指導；五是整合原有的農業(yè)系統(tǒng)內獸醫(yī)獸藥、生豬屠宰、種子、化肥、農藥、農機、農產品質量等執(zhí)法隊伍，組建農業(yè)綜合執(zhí)法隊伍，實行統(tǒng)一執(zhí)法，由農業(yè)農村部指導。

以上的組建、重新組建、整合組建，雖然有著差別、不同，但都共同體現(xiàn)了機構改革實行大部門體制的原則和指向。大部門體制簡稱大部制，英文為giant department，也譯為“超級部”。大部制是與小部制相對應的，按照部門的職能大小和機構的數(shù)量多少不同，機構設置往往有小部制與大部制兩種類型。小部制的特征是“小領域、窄職能、多機構”，部門管轄范圍小、機構數(shù)量多、專業(yè)分工細、易于產生職能交叉。大部制是一種政務公務綜合管理組織體制，其特征是“寬領域、大職能、少機構”，政府部門的管理范圍廣，職能綜合性強，部門間的扯皮沒有了。例如，過去小部制容易“政出多門”，以污水防治為例，地下水歸國土資源部、河流湖泊水歸環(huán)境保護部、排污口設置由水利部、農業(yè)面源污染歸農業(yè)部、海里的水則由海洋局分頭管理，存在著“五龍治水”而不負責的弊端。這一次改革，將上述職能職責統(tǒng)一整合進新組建的生態(tài)環(huán)境部，再也不會出現(xiàn)多頭管理、互相推諉的現(xiàn)象了。經(jīng)過優(yōu)化政府機構設置和職能配置，實現(xiàn)了“一類事項原則上由一個部門統(tǒng)籌、一件事情原則上由一個部門負責”的大部制管理的基本邏輯和顯著特征。

五、合署辦公、合并設立

在《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》和《深化黨和國家機構改革方案》中，多次出現(xiàn)了“合署辦公”“合并設立”的提法。根據(jù)有關統(tǒng)計，第八次機構改革有多達45家的黨政機構、政府機構得到了合署辦公或合并設立，如下圖所示：

1.合署辦公。合署辦公是指，兩個具有不同編制、職責的黨政機構由于工作對象、工作性質相近或密切相關而在同一地點和處所辦公，兩個機構的人員、資源可在上級統(tǒng)一指揮調度下視工作需要而靈活運用。此外，合署辦公也指由兩個或兩個以上的機構組成了聯(lián)合的一套機構而在一起辦公。總之，合署不等于合并，合并后只有一個機構，而合署辦公后的機構（或機關）可分別配備行政領導班子（也可兼職）。例如，現(xiàn)在的中央紀律委員會與國家監(jiān)察委員會合署辦公，它們組成了聯(lián)合的一套工作機構，有兩個機關、兩塊牌子，既是執(zhí)紀機關，又是執(zhí)法機關。中央紀律委員會由黨代會產生，在黨的中央委員會領導下進行工作；國家監(jiān)察委員會由全國人民代表大會產生，接受全國人民代表大會及其常務委員會的監(jiān)督。兩個機關分屬于兩個系統(tǒng)，所以稱之為黨政合署辦公。把這兩個機關合在一起辦公，是因為要把黨執(zhí)紀與國家執(zhí)法的兩個職能有機貫通起來，把過去分散的行政監(jiān)察、預防腐敗以及檢察機關的反貪、反瀆力量整合起來，攥成拳頭。

2.合并設立。合并設立是指，兩個或兩個以上的機構的職責進行重組、整合，組成了一個新的機構。合并設立為一個機構后，又有著“兩塊牌子”“保留牌子”“加掛牌子”的三種情況：

“兩塊牌子”：是指兩個機構合并為一個機構后，原來的兩塊牌子都掛著。這是深度性的融合。合并后的所謂一個機構，是指一個領導班子、一套內設機構，統(tǒng)一核定編制、統(tǒng)一配備領導職數(shù)、統(tǒng)一設置內設機構。所謂兩塊牌子，是指這一機構有著原來的兩個名稱，可以根據(jù)工作需要對外使用相應的名稱。這樣的兩塊牌子，已不再表示是兩個機構了，而是同一個機構。采取兩塊牌子的機構形式，只限于表示該機構有著性質相同的兩種身份。例如，新組建的中央黨校（國家行政學院），將原有中央黨校和國家行政學院的職責整合，實行一個機構、兩塊牌子，對外既可稱中央黨校，也可稱國家行政學院。

“保留牌子”：是兩個或兩個以上的機構合并為一個機構后，有些原機構的牌子得以保留。這可以說是中等程度的融合。例如，新合并設立的中央黨史和文獻研究院，由原來的中央黨史研究室、中央文獻研究室和中央編譯局三家合并為一個機構，其領導班子、內設的行政部門可以由原來的三個分別合并為一個機構，但各自原有的業(yè)務機構不同，不可相互替代，所以都要保留下來。正因為原機構的較多內設機構得以保留，故稱中等程度的融合。其中的中央編譯局，對外還保留了牌子。類似的情況還有：自然資源部對外保留國家海洋局牌子，生態(tài)環(huán)境部對外保留國家核安全局牌子，科學技術部對外保留國家外國專家局牌子。

“加掛牌子”：是指原來的兩個或兩個以上的機構合并為一個機構后，被合并機構的牌子加在所并入的機構下。這是較淺程度的融合。如現(xiàn)在中央宣傳部統(tǒng)一管理新聞出版工作，將原屬于國家新聞出版廣電總局的新聞出版署劃入中央宣傳部，中央宣傳部對外加掛國家新聞出版署（國家版權局）牌子。之所以說是較淺程度地融合為一個機構，是因為實際上新聞出版署是整體性地劃入中央宣傳部，機構不變，改變的只是隸屬關系，換了新的上級領導。類似的情況還有：國家電影局劃入中央宣傳部，中央宣傳部對外加掛國家電影局牌子。中央組織部統(tǒng)一管理公務員工作，國家公務員局由原來的人力資源和社會保障部并入中央組織部；中央統(tǒng)戰(zhàn)部統(tǒng)一管理宗教、僑務工作，國家宗教事務局、國務院僑務辦公室由國務院并入中央統(tǒng)戰(zhàn)部；上述這些機構都在中央組織部和中央統(tǒng)戰(zhàn)部對外加掛了牌子。

注釋：

①《鄧小平文選》第2卷，人民出版社1994年版，第397頁。

Abstract： The present 8th institutional reform puts forward to the new direction， new idea and new measures of the reform. The reform includes some important concepts and terms， that is， CPC and national institutions， national government， construction， re-construction， co-construction， combined office and one institution with two titles， remain original title and add new title， etc. It is necessary to interpret these important concepts and terms to better understand the meanings of this reform.

Keywords： Institutional Reform； Concepts and Terms； Interpretation