對鄉鎮人大缺會“一票否決”的制度邏輯

田必耀

如果鄉鎮人大一年不能召開兩次會議，那么當年的人大工作應當“一票否決”，這是支持和保證人民通過人民代表大會行使國家權力的制度邏輯。

近年來，尤其是中央18號文件實施后，縣級人大常委會進一步加強對鄉鎮人大工作和建設的指導，不少地方通過目標管理和績效考核，對本行政區域內的鄉鎮人大工作進行考核和激勵，這是加強鄉鎮人大工作和建設、打通人大“最后一公里”的有效抓手。

在對鄉鎮人大工作進行績效考核中，有的鄉鎮對“依法召開代表大會”這一內容用加減10分、或者其他分值來考核的做法，值得商榷。在考核鄉鎮人大工作中，“依法召開代表大會”應當占絕對分值。也就是說，鄉鎮人大如果一年沒有召開兩次會議，就有違法律精神和政策要求，那么，鄉鎮的人大工作理應“一票否決”。

為什么這么說？中央18號文件要求，鄉鎮人民代表大會會議一般每年舉行兩次，沒有選舉事項時，鄉鎮人大會議會期不少于一天；有選舉事項時，會期適當增加。

為何鄉鎮人大一年要召開兩次會議？1954 年出臺的地方組織法規定，“鄉鎮的人民代表大會每三個月舉行一次”，即鄉鎮人大“季會制”。現行地方組織法規定，“地方各級人民代表大會會議每年應至少舉行一次”。《選舉法和地方組織法釋義與解答》認為，鄉、鎮人大不設常委會，因此，鄉、鎮人大可以多開幾次會議。重慶市南川區水江鎮人大“季會制”，為破解鄉鎮人大職權虛置問題提供了一個可行的范本。

事實上，按照預算法規定，鄉鎮人大每年需要開兩次會議才能履行審查批準和監督預決算的職責。預算法第二十一條規定：鄉、民族鄉、鎮的人民代表大會審查和批準本級預算和本級預算執行情況的報告；監督本級預算的執行；審查和批準本級預算的調整方案；審查和批準本級決算；撤銷本級政府關于預算、決算的不適當的決定和命令。也就是說，鄉鎮人大除了年初召開一次會議審查和批準預算報告，還需要召開一次會議履行監督本級預算的執行、審查和批準本級預算的調整方案、審查和批準本級決算等職責。

黨的十九大、十八大報告都強調，要支持和保證人民通過人民代表大會行使國家權力。如果鄉鎮人大不能按期召開代表大會，那就是人民權力和憲法性權力缺位，人大其他工作干得再好，也不能彌補這一根本性“差錯”。對鄉鎮人大不能堅持每年召開兩次會議的，可以參照人口和計劃生育、社會治安綜合治理、環境保護、安全生產、黨風廉政建設等“一票否決”的制度設計，其當年人大工作“一票否決”。