湖北自貿(mào)區(qū)改革創(chuàng)新成效、問題與建議

管志鵬

摘 要：湖北自貿(mào)區(qū)于2016年8月獲準(zhǔn)為第三批自貿(mào)區(qū)試點(diǎn)，于2017年4月正式掛牌成立。湖北自貿(mào)區(qū)掛牌運(yùn)行一周年，以制度創(chuàng)新為核心，在行政管理機(jī)制優(yōu)化、科技創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級等方面取得改革創(chuàng)新成效，對湖北省經(jīng)濟(jì)體制改革、轉(zhuǎn)變政府職能、提高對外開放水平、推動經(jīng)濟(jì)提質(zhì)增效有深遠(yuǎn)影響。本文對此進(jìn)行了詳細(xì)論述。

關(guān)鍵詞：湖北自貿(mào)區(qū)；改革；創(chuàng)新

一、湖北自貿(mào)區(qū)改革創(chuàng)新成效及經(jīng)驗

1.湖北自貿(mào)區(qū)改革創(chuàng)新成效

一是行政管理體制優(yōu)化。湖北自貿(mào)試驗區(qū)總體方案明確的170項試驗任務(wù)已啟動160項，啟動率達(dá)94%，已完成32項，正在落實128項。在簡政放權(quán)，制度創(chuàng)新方面，深入推進(jìn)“放管服”改革。其一是堅決放。向自貿(mào)區(qū)下放61項省級經(jīng)濟(jì)社會管理權(quán)限，推進(jìn)證照分離改革，全面實施“27證合一”，工商登記審批精簡85%、資質(zhì)資格認(rèn)定壓減44%。其二是有效管。建立“雙隨機(jī)”等工作機(jī)制，全面涵蓋“事中審批”許可機(jī)制、“事后監(jiān)管”協(xié)同機(jī)制。其三是優(yōu)服務(wù)。推出20多項稅收服務(wù)創(chuàng)新舉措，在全國首創(chuàng)涉稅執(zhí)法容缺容錯機(jī)制。

二是吸引頂尖人才推進(jìn)科技創(chuàng)新發(fā)展。突出創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展，服務(wù)于自貿(mào)區(qū)建設(shè)，湖北省先后出臺“科技十條”和“黃金十條”等系列政策措施，形成湖北自貿(mào)區(qū)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)改造升級的政策框架體系，推進(jìn)科技成果知識產(chǎn)權(quán)混合所有制改革；強(qiáng)化科研人員激勵，以“3551人才計劃”吸引了海內(nèi)外4000多個人才團(tuán)隊、8000多位博士在武漢城市圈所屬開發(fā)區(qū)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)。截至今年3月底，湖北自貿(mào)區(qū)引進(jìn)3名諾貝爾獎得主，聚集55名中外院士、125名國家“萬人計劃”專家，412名國家“千人計劃”專家，成為中部首屈一指的頂尖人才高地。

三是市場主體優(yōu)質(zhì)增長。截至今年2月底，武漢、襄陽、宜昌三大片區(qū)共新增市場主體10697家，企業(yè)科技含量高。武漢片區(qū)吸引美國半導(dǎo)體設(shè)備、科大訊飛、上海聯(lián)影、小米等重點(diǎn)項目，一批世界500強(qiáng)項目、“互聯(lián)網(wǎng)+獨(dú)角獸”企業(yè)落地，全力推進(jìn)國家存儲器基地。襄陽片區(qū)圍繞新能源汽車、高端裝備、現(xiàn)代物流等產(chǎn)業(yè)，引進(jìn)飛龍躍江新能源汽車、馬茨汽車、駱駝集團(tuán)企業(yè)和重大項目。宜昌片區(qū)聚焦高端服務(wù)業(yè)，吸引阿里巴巴國際站、宜貿(mào)通、全橙通等外貿(mào)龍頭企業(yè)和商業(yè)服務(wù)平臺。

2.湖北自貿(mào)區(qū)改革創(chuàng)新主要經(jīng)驗

一是發(fā)揮高校、科研機(jī)構(gòu)云集的優(yōu)勢，整合智力資源，激發(fā)創(chuàng)新潛力。湖北高校、科研機(jī)構(gòu)云集，科研成果眾多。全省建有160家省級工程研究中心（工程實驗室）、475家省級企業(yè)技術(shù)中心。2017年登記重大科技成果1600項。其中，基礎(chǔ)理論成果20項，應(yīng)用技術(shù)成果1540項，軟科學(xué)成果40項。全年簽訂技術(shù)合同24742項，技術(shù)合同成交金額1066.0億元。

二是突出片區(qū)特色，協(xié)調(diào)發(fā)展，堅持問題導(dǎo)向和效果導(dǎo)向，形成可復(fù)制推廣經(jīng)驗。從功能上看，武漢片區(qū)是研發(fā)和管理總部，襄陽片區(qū)是制造工廠，宜昌片區(qū)是綠色經(jīng)濟(jì)基地。自貿(mào)區(qū)注重統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，破除行政壁壘，實現(xiàn)資源要素跨區(qū)域流動、公共服務(wù)跨區(qū)域保障的一體化開放格局。一方面，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)一體化進(jìn)程。襄陽、宜昌片區(qū)，利用武漢片區(qū)交通區(qū)位、銷售市場、科技信息、人才等優(yōu)勢，以“園外園”形式開展產(chǎn)業(yè)對接，武漢東湖高新區(qū)已在全省建立20多個“園外園”。另一方面，推動形成一體化市場。三個片區(qū)已形成統(tǒng)一的市場主體準(zhǔn)入政策體系，初步建立工商登記注冊機(jī)關(guān)協(xié)調(diào)聯(lián)動機(jī)制，基本實現(xiàn)信貸資源區(qū)內(nèi)自由流動和合理配置，信貸市場、票據(jù)市場、支付結(jié)算、金融信息、外匯服務(wù)等同城化建設(shè)初見成效。

湖北自貿(mào)區(qū)堅持問題導(dǎo)向和效果導(dǎo)向，多項改革措施走在全國前列，形成一批可復(fù)制推廣的經(jīng)驗。如投資項目審批建成“同步受理、同步辦理、限時辦結(jié)、互抄互告、信息公開”的網(wǎng)上聯(lián)合審批新模式，實現(xiàn)投資項目從提出申請到開工建設(shè)前“所有事項、所有層級、所有部門、所有流程”網(wǎng)上聯(lián)審四個全覆蓋，被國家發(fā)展改革委確定為“湖北模式”，全國已有9個省、市、自治區(qū)復(fù)制經(jīng)驗做法。

二、湖北自貿(mào)區(qū)改革創(chuàng)新中存在的問題

1.協(xié)調(diào)配合不夠、政策措施精準(zhǔn)性不高

一是省自貿(mào)辦協(xié)調(diào)管理機(jī)制不科學(xué)。目前省自貿(mào)辦采取的專題組管理模式，層級太多，分工太雜，在一定程度上降低了行政效能。按照現(xiàn)行管理模式，大部分時間和精力都耗費(fèi)在與專題組各成員單位的材料催報方面，而忽視了對自貿(mào)區(qū)片區(qū)和企業(yè)的調(diào)查研究。二是跨部門協(xié)調(diào)難度大。湖北自貿(mào)區(qū)有170項改革任務(wù)，按對應(yīng)的部門職能，每項任務(wù)由多家牽頭單位和責(zé)任單位協(xié)調(diào)配合推進(jìn)，工作過程中難免出現(xiàn)推諉等情況。三是政策措施精準(zhǔn)性不高。湖北自貿(mào)區(qū)在總體方案指導(dǎo)下，相關(guān)部門配合總體方案相繼出臺一系列政策文件，但因部門協(xié)調(diào)不夠順暢，調(diào)查研究不深入，市場化、法治化手段運(yùn)用不充分，導(dǎo)致政策措施缺乏精準(zhǔn)性。另外，由于三個自貿(mào)片區(qū)都在原有的高新技術(shù)開發(fā)區(qū)內(nèi)，片區(qū)面積分散且相對較小，片區(qū)管委會的機(jī)構(gòu)和工作力量薄弱，許多基礎(chǔ)性工作尚未開展，省直各部門開發(fā)建設(shè)的信息系統(tǒng)和數(shù)據(jù)庫也因此均無法有效篩選相關(guān)數(shù)據(jù)，無法為自貿(mào)區(qū)建設(shè)提供公共信息服務(wù)，也難以針對自貿(mào)區(qū)出臺具體政策措施。

2.權(quán)限下放不充分與承接不住的矛盾

湖北省級經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限下放了61項至自貿(mào)區(qū)，與第三批其他自貿(mào)區(qū)對比屬下放較少的，河南下放455項、陜西下放213項、重慶下放174項。據(jù)調(diào)研情況顯示，下放的省級權(quán)限中對減少審批頻次沒有顯著作用，市場關(guān)注度較高的管理權(quán)限下放較少。自貿(mào)區(qū)一方面期待更多的省級權(quán)限下放，另一方面又存在沒有承接主體、業(yè)務(wù)人員不足等承接不住的矛盾。自貿(mào)區(qū)管委會權(quán)責(zé)不明，機(jī)構(gòu)設(shè)置不全，人員配備不足，當(dāng)前不具備承接數(shù)百項省級經(jīng)濟(jì)社會管理權(quán)限的條件。即便有些權(quán)限下放至自貿(mào)區(qū)，但又因沒有市場需求而閑置，有政策沒有市場需求的現(xiàn)象在自貿(mào)區(qū)170項改革任務(wù)中也有體現(xiàn)。

3.大膽試、大膽闖、自主改精神不夠

湖北自貿(mào)區(qū)170項改革任務(wù)除4條中央事權(quán)項外，其他166條均已啟動，落地實施率達(dá)80%，總結(jié)擬向全省復(fù)制推廣經(jīng)驗13項，3項改革措施收入國家自貿(mào)區(qū)重要改革經(jīng)驗?zāi)夸洠ㄈ珖?1項）。從這些數(shù)據(jù)上看，湖北自貿(mào)區(qū)改革力度很大，效果明顯，確實取得了可喜的成就。但從自貿(mào)片區(qū)調(diào)研情況看，仍然存在改革畏首畏尾、躊躇不前的情形，大膽試、大膽闖、自主改的思想認(rèn)識需要強(qiáng)化。自貿(mào)區(qū)改革多觸碰到相關(guān)部門痛點(diǎn)，推進(jìn)難度大，這就導(dǎo)致出臺的改革措施一般較為偏向發(fā)展類，未能緊扣自貿(mào)區(qū)建設(shè)的核心目標(biāo)，規(guī)避了改革痛點(diǎn)，未能解決當(dāng)前亟待處理的問題，難以體現(xiàn)出自貿(mào)區(qū)改革前沿陣地所在。

三、湖北自貿(mào)區(qū)改革創(chuàng)新建議

1.加強(qiáng)統(tǒng)籌謀劃、優(yōu)化管理模式、暢通信息渠道

一是加強(qiáng)統(tǒng)籌謀劃力度。省自貿(mào)辦承擔(dān)省自貿(mào)區(qū)工作領(lǐng)導(dǎo)小組的日常工作，進(jìn)一步發(fā)揮統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，明確省直部門及片區(qū)自貿(mào)區(qū)管委會職能。省直部門完善政策措施，加強(qiáng)與上級部門溝通，多爭取國家層面支持。自貿(mào)片區(qū)加強(qiáng)部門間協(xié)調(diào)，摸清市場需求，找準(zhǔn)改革方向。二是優(yōu)化管理模式。省自貿(mào)辦全面優(yōu)化管理流程，實行扁平化管理，改進(jìn)層級報送的工作方式，整合省直部門力量，提高工作時效性和精準(zhǔn)性，避免行政資源浪費(fèi)。三是暢通信息渠道。省自貿(mào)辦進(jìn)一步加強(qiáng)督促推進(jìn)，全面優(yōu)化業(yè)務(wù)主管部門之間、部門與自貿(mào)片區(qū)之間的聯(lián)絡(luò)渠道，實現(xiàn)高效、無障礙溝通。四是加快統(tǒng)計制度及信息化建設(shè)。省自貿(mào)辦應(yīng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，盡快出臺自貿(mào)區(qū)統(tǒng)計工作辦法，明確統(tǒng)計口徑和統(tǒng)計范圍，切實開展統(tǒng)計工作，全面推動大數(shù)據(jù)與自貿(mào)區(qū)實體經(jīng)濟(jì)深度融合，以數(shù)據(jù)深度融合催生轉(zhuǎn)型升級新動力，以數(shù)據(jù)匯聚應(yīng)用釋放政務(wù)服務(wù)新紅利，以產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展拓展經(jīng)濟(jì)增長新空間，最終實現(xiàn)以自貿(mào)區(qū)的高水平信息化建設(shè)帶動促進(jìn)全省產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級和政府治理能力、公共服務(wù)水平全面提升的良好局面。

2.完善自貿(mào)區(qū)管委會職權(quán)、承接省級權(quán)限

一是明確自貿(mào)區(qū)管委會行政地位。加快出臺自貿(mào)區(qū)條例，賦予自貿(mào)區(qū)管委會完整的行政權(quán)力，盡快完善機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員配備。二是承接省級權(quán)限。加強(qiáng)業(yè)務(wù)銜接和人員指導(dǎo)培訓(xùn)工作，提升權(quán)限承接能力。同時，開展調(diào)查研究，關(guān)注市場動向，找準(zhǔn)市場需求，向上申請必要的管理權(quán)限。三是弄清權(quán)限下放和政府職能轉(zhuǎn)變的關(guān)系。自貿(mào)區(qū)設(shè)置和運(yùn)行的核心是制度創(chuàng)新，成敗的關(guān)鍵在于政府職能轉(zhuǎn)變，權(quán)限下放只是實現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變的必要措施，并不等同于政府職能轉(zhuǎn)變本身，權(quán)限下放是行政方法和程序等表面上的制度創(chuàng)新，最終目的是涉入制度結(jié)構(gòu)性的深層領(lǐng)域，觸及體制改革的核心問題。

3.總結(jié)創(chuàng)新經(jīng)驗、建立容錯機(jī)制

一是總結(jié)創(chuàng)新經(jīng)驗。自貿(mào)區(qū)的改革創(chuàng)新路徑無非兩種：自上而下，自下而上。自貿(mào)區(qū)的改革創(chuàng)新應(yīng)更注重市場主體呼聲，自下而上應(yīng)聲而改，總結(jié)經(jīng)驗復(fù)制推廣。企業(yè)投資項目“先建后驗”改革就是自下而上改革的典型案例，襄陽片區(qū)深刻認(rèn)識到企業(yè)報建流程復(fù)雜的難處，聯(lián)合國土、城建等部門自主改革，在省發(fā)改委的全力支持下，極大地簡化審批流程、縮短審批時限、加快項目落地。二是建立容錯機(jī)制。改革是“摸著石頭過河”，必然存在風(fēng)險，為激勵改革，各地自貿(mào)區(qū)條例中均有容錯條款，改革的前置條件是符合法律、法規(guī)規(guī)定，但現(xiàn)實障礙往往是改革難以突破現(xiàn)行法律、法規(guī)瓶頸。對此，容錯機(jī)制應(yīng)進(jìn)行擴(kuò)大理解，針對特定的改革事項，在法律、法規(guī)未調(diào)整前，報備的“違法”改革視具體情況也應(yīng)容錯。

4.激勵創(chuàng)新、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)集聚

落實制度創(chuàng)新成果，建設(shè)完善以企業(yè)為主體、市場為導(dǎo)向，創(chuàng)新鏈、產(chǎn)業(yè)鏈、資金鏈、政策鏈、人才鏈深度融合的技術(shù)創(chuàng)新體系。繼續(xù)提升投資貿(mào)易自由化便利化水平和開放水平，營造國際化、市場戶的良好創(chuàng)新環(huán)境。把形成的制度創(chuàng)新優(yōu)勢持續(xù)轉(zhuǎn)化為功能優(yōu)勢和項目、規(guī)模、產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢。將湖北自貿(mào)區(qū)打造成制度高地，逐步釋放制度創(chuàng)新紅利，不斷壯大市場主體，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)集聚，形成長江經(jīng)濟(jì)帶世界級產(chǎn)業(yè)集群。

（責(zé)任編輯：王文龍）