關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)成因及化解對策的思考

周嘉文

摘 要：隨著當(dāng)前社會經(jīng)濟的快速發(fā)展，地方改革不斷深化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)已成為人們關(guān)注的熱點。鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)多數(shù)由財政赤字轉(zhuǎn)化而來，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政收支矛盾的綜合反映。分析鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的成因，有助于在深層次認識債務(wù)的基礎(chǔ)上找出切實可行的債務(wù)化解對策，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)的進一步發(fā)展掃除攔路虎。本文對此進行了探討。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)；債務(wù)成因；化解對策

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的整體情況

鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為債務(wù)人取得公共收入，并按照約定在給定時期內(nèi)對債權(quán)人一方的償付義務(wù)。當(dāng)前中國地方政府債務(wù)形勢嚴(yán)峻，到2016年底幾乎升至GDP 60%的警戒線，當(dāng)前財政政策上總的措施多是減稅降費，因而債務(wù)嚴(yán)重狀況一時無法解決，大量債務(wù)會引發(fā)債務(wù)危機甚至導(dǎo)致地方政府破產(chǎn)的嚴(yán)重后果。

從各省地方政府債務(wù)情況看，依據(jù)國家財政局預(yù)算司公布數(shù)據(jù)，截至2017年12月末，全國地方政府債務(wù)余額16.47萬億元，其中一般債務(wù)10.33萬億元，專項債務(wù)6.14萬億元。如此巨額債務(wù)與地方政府有限償債能力極度不匹配，分析鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)產(chǎn)生的原因并找到可行的化解對策至關(guān)重要。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)特點

1.陳年老債滾存積累

20世紀(jì)90年代產(chǎn)生鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)至今，20多年間鄉(xiāng)鎮(zhèn)的拆遷合并，有些債權(quán)債務(wù)關(guān)系已模糊，債務(wù)界限難劃清，陳年老債積累嚴(yán)重。從最初盲目開辦企業(yè)遺留債務(wù)到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)形成債務(wù)，從拖欠工資形成債務(wù)到籌資借款產(chǎn)生債務(wù)等等。有些地區(qū)以鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)為擔(dān)保貸款、政府和居民共同集資向企業(yè)或個人高息貸款，另有將自身財政收入作擔(dān)保進行貸款，鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)借貸頭緒多、金額大、行為亂，一般年利率為8%―20%不等，這樣最終造成集體欠百姓的不能兌現(xiàn)，原本居民應(yīng)該交的不交，形成“三角債”的惡性循環(huán)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)不斷增長的趨勢仍無法遏制，還有些地方舊債不止，新債又不斷發(fā)生，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)經(jīng)濟收入耗散乃至為零，加之青壯年勞動力外出打工，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的償債能力弱。集資借款的債務(wù)由于長期積累，巨款利息又為償債增加了負擔(dān)，債務(wù)表面平靜的后邊，是掛賬計息的“滾雪球”，這個雪球越滾越大。

2.債務(wù)硬，債權(quán)軟

目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)很多未能化解的多是“硬骨頭”，往后就越來越難解決，其中占一定比例的是個人欠款，有的欠款人搬遷、有的人因為不確定因素而去世、也有的人身患疾病等無償債能力；鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)效益不好，居民工資性收入少，個體經(jīng)濟發(fā)展遲緩，投資風(fēng)險高，經(jīng)常發(fā)生債務(wù)無法償還的情況；有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)開始萎縮，資金流出現(xiàn)問題，企業(yè)虧空，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了讓企業(yè)繼續(xù)生存以帶動當(dāng)?shù)鼐用窬蜆I(yè)而借債幫助填補企業(yè)的空洞；還有部分企業(yè)破產(chǎn)倒閉，債務(wù)人失蹤，債權(quán)很難收回，以上這些都導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)呆壞賬占比高。鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)一側(cè)與集體相連，一側(cè)與居民相連，集體借債建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施、投資公益事業(yè)，卻得不到舉居民的認可，鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體欠個人的債務(wù)又還不上，誘發(fā)債權(quán)人和債務(wù)人之間激烈的矛盾。債務(wù)是“鋼”，債權(quán)是“泥”，一頭硬一頭軟，依據(jù)現(xiàn)在的政策，稅費改革中鎖定的債權(quán)不能清收，國家糧食直接補貼的資金不能抵繳，然而居民拖欠集體形成的債務(wù)如果再不清收，債務(wù)不能償還的同時還使得居民負擔(dān)不公，給新的居民承擔(dān)費用征收帶來問題，又形成新的鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)。

三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)形成原因探析

1.財政體制的缺陷――財權(quán)與事權(quán)不匹配

自分稅制財政體制改革后，中央和地方的財政占比日益變化，中央財政收入占全國財政收入逐漸增加，地方財政收入逐漸減少。那么出現(xiàn)這一現(xiàn)象的原因是什么呢？其中之一就是財權(quán)與事權(quán)的不匹配。在地方財政逐漸向中央?yún)R聚的過程中，地方所要承擔(dān)的事權(quán)卻沒變，包括義務(wù)教育、基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境保護、農(nóng)民補貼等等，其中在義務(wù)教育這部分所投入的財力最大，主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)中小學(xué)教師的工資發(fā)放，在有些較為貧困的地區(qū)，很多老師的工資仍然拖欠。農(nóng)業(yè)稅取消后鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主要的收入來源切斷，公共產(chǎn)品供給能力減弱，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為基層政府，受到上級政府限制，要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府大大小小的事情都要匯報，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府積極性缺乏，不會主動地招商引資來增加財政收入。由于層層政府之間的轉(zhuǎn)移支付力度不足，各級政府就只能靠自己來“解決”財政問題，造假，虛報等問題層出不窮。

2.片面追求形象工程而超前建設(shè)

壓力型行政體制，趕超型發(fā)展戰(zhàn)略和不適宜的政績觀是形成鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的直接原因。不完善的政績考核機制，為了謀求上位，為了向上級展示自己在位時的政績，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部常不顧及本級財政能力，肆意借債用于“形象工程”。經(jīng)濟是否發(fā)展是衡量鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府業(yè)績的重要因素之一，發(fā)展經(jīng)濟也是在位干部政績的表現(xiàn)。許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府領(lǐng)導(dǎo)為了自身利益不顧當(dāng)?shù)貙嶋H情況建設(shè)，例如在湖北鄂西山區(qū)的房縣斥資8000萬元建造建行政中心，豪華辦公樓超批復(fù)投資3000多萬元、超面積近1800平方米。而項目資金來自開發(fā)商先行墊資及政府出面借債等，因此將來的一段時間內(nèi)，還債的艱巨任務(wù)還是由政府擔(dān)任。這是一個典型的政績工程的舉債行為，像這樣的實例還有很多，“先用幾個億建，再用幾個億拆”、“整改艱難繼續(xù)消耗公共財政”、工業(yè)園區(qū)建設(shè)等，雖然有些項目對促進經(jīng)發(fā)展短期內(nèi)有一定的作用，但如果不考慮自身實力進行投資會導(dǎo)致政府舉債不斷增加。

3.減債措施不到位

鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)臃腫，財務(wù)管理制度不規(guī)范，長期拖欠債務(wù)無法及時結(jié)清，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府陸續(xù)實施一系列減債措施，如湖南津市“兩清兩盤”的舉措、重慶銅梁的“還債體系”、四川的“自救模式”等，不過我們也應(yīng)看到各種減債政策都存在優(yōu)劣，很多對主要領(lǐng)導(dǎo)缺乏具體考核指標(biāo)，更多的只是涉及任用、離任審計及貪污挪用等方面的考核，較少對負債責(zé)任進行追究，所以一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)沒有把減債視為一項任務(wù)切實開展。實際考核機制不完善，加之債務(wù)數(shù)額大，結(jié)構(gòu)復(fù)雜，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府大多對債務(wù)持等、望、推、拖的消極態(tài)度。有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)表面看每年都能還銀行一部分貸款利息，但是第二年又進行貸款，將所還利息貸回，會計做的賬目看似每年都有還債，但長遠看負債總額卻不減反增。政府不能只做表面功夫，要真切制定科學(xué)的減債政策，促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟的又好又快發(fā)展。

四、化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的路徑選擇

1.合理劃分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財權(quán)和事權(quán)關(guān)系

各級政府之間的財權(quán)與事權(quán)的不匹配致使其相互推卸責(zé)任，政府部門不辦實事，居民訴求得不到滿足，這大大影響到人們對政府的信任感和生活的幸福感。所以，首先劃清政府之間的事權(quán)，界定責(zé)任，在此基礎(chǔ)上劃分財權(quán)，做到“一資一事”，財權(quán)大于事權(quán)可能會滋生腐敗，但財權(quán)小于事權(quán)不僅降低鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部做事積極性，還會損害百姓利益，原本給百姓的福利可能因為財權(quán)的過少而被地方政府克扣。比如說占地方政府大部分支出的鄉(xiāng)鎮(zhèn)教師的工資應(yīng)該由中央政府承擔(dān)一部分，但現(xiàn)實是很大一部分資金給了國家高端學(xué)府，給高校老師做科研經(jīng)費，學(xué)生在使用公共資產(chǎn)時也浪費無度，如果將這部分錢能分一部分給地方教師工資，吸引優(yōu)秀人才去往鄉(xiāng)鎮(zhèn)。財權(quán)和事權(quán)統(tǒng)一后，還應(yīng)該配套完整的監(jiān)督管理體系，做到每一筆資金都有出處，每一筆支出都是合理的，并且使財政支出公開化、透明化，盡量讓地方的錢管地方的事。古人常說，“又想馬兒跑，又想馬兒不吃草”，所以要權(quán)衡好這兩者的關(guān)系。

2.轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)財務(wù)管理工作

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政問題與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能、財務(wù)管理工作有著密切的關(guān)系。要想化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政危機，減少債務(wù)，必須從自身內(nèi)部入手。第一要管控“形象工程”，建立一套完整合理的政績評價管理體系至關(guān)重要。第二要建設(shè)出合理的政府財政支付結(jié)構(gòu)，做到每一筆支出都是合理的，都要對外公開，讓大眾來監(jiān)督政府工作，對于重大項目支出，一定要做好可行性方案的比較，切忌弄虛作假，最好上級政府都要在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府設(shè)置專門的項目監(jiān)督部門，只要發(fā)現(xiàn)有不合理的支出就要向上級政府匯報，然后派出檢查小組認證。第三鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理的力度要加大。對于利用手中職權(quán)，通過公款直接或者間接地為自己獲取利益的人，要果斷從政府中剔除。同時，通過財政的優(yōu)化管理，精簡工作人員，將冗余的人派到需要的崗位，避免人浮于事。

3.注重債權(quán)債務(wù)重組等債務(wù)化解方案

國家出臺清理化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的配套文件，希望各鄉(xiāng)鎮(zhèn)在摸清底數(shù)、分清責(zé)任后逐年化解債務(wù)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)與企業(yè)、企業(yè)與個人、鄉(xiāng)鎮(zhèn)與個人之間存在著多種債務(wù)關(guān)系，必須進行協(xié)調(diào)，或是債務(wù)人將資產(chǎn)給債權(quán)人來償還債務(wù)，或是債務(wù)人變債務(wù)為資本，同時債權(quán)人變債權(quán)為股權(quán)，引導(dǎo)建立新的債權(quán)債務(wù)關(guān)系，通過債權(quán)債務(wù)置換、債務(wù)核銷、債務(wù)劃轉(zhuǎn)、債權(quán)股權(quán)化、債權(quán)出售等方式化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)。鄉(xiāng)政府要考慮盤活已有資產(chǎn)，將資產(chǎn)抵債或者用資產(chǎn)變現(xiàn)款清償債務(wù)，一方面可以變現(xiàn)，收回資金償債，另一方面，對無限責(zé)任單位，資產(chǎn)變現(xiàn)仍不能全部抵債的，要繼續(xù)追究償債責(zé)任。此外，還可以建立償債準(zhǔn)備金制度，每年從預(yù)算中留出部分資金，或者從支農(nóng)資金中取出部分經(jīng)費，充實償債準(zhǔn)備金，在編制部門預(yù)算時，也要編制債務(wù)償還預(yù)算表，通過預(yù)算初步減少債務(wù)。

五、結(jié)語

鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)問題在我國社會發(fā)展過程中的存在已久，也已經(jīng)成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展與穩(wěn)定的制約因素，研究鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負債，充分認識其現(xiàn)狀，客觀分析它形成原因，進而提出有效減債政策，有助于緩解干群關(guān)系和基層政權(quán)的穩(wěn)定。不同地區(qū)負債形成的原因各有不同，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府需要根據(jù)本地實際情況采取不同的化解對策。鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)是一個社會問題，治病還應(yīng)該根治，治標(biāo)還需治本，只有治標(biāo)與治本相結(jié)合，鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的解決也指日可待，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能也會更有效的行使。

參考文獻

1.姜憐憫.鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)預(yù)警指標(biāo)與模型研究――以江蘇省X鎮(zhèn)為例.南京農(nóng)業(yè)大學(xué)，2011.

2.譚希培，彭海華.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)成因探析.福建行政學(xué)院學(xué)報，2010（05）.

3.鄒學(xué)明.政負債問題與對策研究――以四川省瀘州市龍馬潭區(qū)為例.中國農(nóng)業(yè)大學(xué)，2006.

（責(zé)任編輯：王文龍）