淺談新常態下行政事業單位政府采購管理機制

羅冬姣 何曉蓉

摘 要：政府采購是目前行政事業單位財務管理的一項重要工作，實施政府采購有助于規范行政事業單位各項采購行為，對于預防腐敗有著積極的作用。因此本文從政府采購的定義出發，闡述政府采購管理機制的組成，分析當前行政事業單位政府采購管理機制執行過程中存在的突出問題，并提出完善政府采購管理機制的相關意見和建議。

關鍵詞：行政事業單位；政府采購；管理機制

近年來，隨著財政管理體制改革的深入，政府采購管理制度也在不斷健全和完善，國家出臺了《中華人民共和國政府采購法》《中華人民共和國政府采購法實施條例》《政府采購進口產品管理辦法》《政府采購信息公告管理辦法》等一系列法律法規，政府采購管理制度體系逐步完善。政府采購管理作為政府宏觀調控的重要工具之一，對于規范行政事業單位政府采購行為發揮了重要作用，但是也存在不少問題，如部分行政事業單位政府采購管理機制不夠健全、政府采購預算缺乏約束性、對政府采購政策理解不到位、政府采購具體的操作程序不夠規范等等。

一、政府采購及政府采購管理機制概述

（1）政府采購的定義。政府采購是指各級國家機關、事業單位和團體組織，使用財政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內的或者采購限額標準以上的貨物、工程和服務的行為。

（2）行政事業單位政府采購管理機制。行政事業單位政府采購管理機制是行政事業單位為了保質保量完成各單位政府采購工作，提高政府采購工作的效率而確定的內部分工明確、相互聯系、相互制約的機構和崗位體系、操作流程及與之匹配的電子化操作運行體系、監督控制體系和評估反饋體系。主要包括政府采購預算管理機制、政府采購實施機制、政府采購評估反饋機制、政府采購監督管理控制機制。

二、行政事業單位政府采購管理機制的基本情況

1.行政事業單位政府采購內部機構設置

目前行政事業單位政府采購內部機構設置無統一模式，有的是財務部門兼任政府采購工作，財務部門既管采購也管支出；有的是政府采購與財務管理分設兩個部門，財務部門負責編制各單位下一年度的政府采購預算并加強政府采購事中監督，采購部門執行各項政府采購工作；配備紀檢監察部門的，由紀檢監察部門對政府采購行為進行監督，財務部門負責支出，采購部門負責采購。

2.行政事業單位政府采購預算的編制和執行

目前政府采購預算編制隨著部門預算“二上二下”一起編制，一般在當年的8月份左右編制下一年的政府采購預算，具體程序為：

（1）各單位根據上一年度的收支情況，結合單位實際工作需要，合理安排列支項目支出的政府采購預算支出，經審核后報送上級部門，由上級部門統一匯總報送到財政部門審批。

（2）各單位按照財政部門下達的預算控制數調整部門預算各項支出編制，同時調整政府采購支出預算，上報至主管部門，主管部門匯總后報送至財政部門。

（3）經人大常委會審議預算后，主管部門根據財政部門的預算批復（含政府采購預算）下達至各單位。

（4）各單位根據批復的部門預算（含政府采購預算）嚴格執行。部門預算下達后一般不予調整，如需調整，按照管理權限報財政部門審批后執行。

3.行政事業單位政府采購的內部控制與監督

目前，各行政事業單位的政府采購監督機制主要依靠制定相應的規章制度來進行控制和監督，監督的主要內容有：政府采購工作的內部分工與審批權限、制定政府采購制度與監督執行、編制政府采購預算的程序、選定政府采購的方式、選定政府采購評審專家的程序、訂立政府采購合同、執行采購和支付采購資金等。

目前各省都結合實際出臺了每年納入集中采購目錄內的采購項目，詳細規定了采購方式的具體適用情形。對政府采購進行監督的財政部門目前可以做到從部門預算編制時，如果是納入集中采購目錄的采購項目及超過限額的采購一律要求納入政府采購預算編制。各部門也設置了相應的監督部門，如紀檢監察、內部審計部門等，在政府采購預算編制、合同訂立、資金支付、采購驗收等環節進行監督和把控，確保政府采購執行到位。

三、目前行政事業單位政府采購管理機制存在的問題

第一，行政事業單位對政府采購不夠重視。《中華人民共和國政府采購法》出臺后，行政事業單位把政府采購作為主要的采購方式，逐漸為各單位所熟識，但是仍存在部分單位對政府采購的認識過于表面化，認為政府采購就是簡單的采購，按照國家規定的程序執行就行了，沒有意識到政府采購對于廉政建設的重要性。

第二，行政事業單位缺乏合理規范的政府采購機構設置。部分單位沒有明確設立政府采購部門和政府采購監管部門，存在部門職能不分、職責不夠明確，沒有設置專門的政府采購部門，采購部門和財務部門“合二為一”，既當裁判員又當運動員，沒有做到“管采分離”，不利于對政府采購工作的內部控制和監督。

第三，行政事業單位政府采購預算編制無計劃性、精確度不高。當前行政事業單位政府采購預算的編制不夠精細，編制預算缺乏計劃性，采購需求部門對政府采購不夠重視，在報送采購計劃時沒有進行充分論證，缺乏前瞻性，敷衍了事，導致政府采購預算和政府采購執行存在脫節的現象。另外在政府采購預算批復前因特殊情況需要緊急采購的沒有明確的規定，導致各單位預算批復前的采購比較隨意，約束性不強。

第四，行政事業單位政府采購的執行還不夠規范。目前，行政事業單位政府采購行為中通常采取非常規的方式進行采購，如有的事業單位對超過限額標準的政府采購項目、化整為零進行分散采購；有的行政事業單位對納入集中采購目錄內的采購項目采用變更發票名稱來變更采購項目，將采購項目名稱變更為采購目錄外的采購；有的以時間緊急、工作急需等理由，規避公開招標；有的行政事業單位隨意變更采購方式，不按照要求履行相應的審批程序等等。

四、健全行政事業單位政府采購管理機制的建議

1.健全和完善政府采購管理制度和體系

行政事業單位目前的政府采購制度普遍存在“原則規定多，具體細則少；禁止規定多，配套法則少；部門規范多，使用規定少”的“三多三少”現象，在制定政府采購管理制度時要以政府采購的具體工作為主題，對采購的具體流程制定完善的制度體系，主要從政府采購機構的設置、如何編制政府采購預算、制定政府采購方案、選擇政府采購方式、訂立政府采購合同、政府采購項目的驗收、支付政府采購項目資金、政府采購過程的監控和政府采購結果的評估等方面著手，建立一整套完整的管理制度和體系。

2.科學合理設置政府采購組織機構

行政事業單位要結合單位自身實際，根據采購專業度、采購復雜度和采購人能力這三個重要影響因素科學合理設置采購組織機構。例如：對于采購專業性強、采購復雜度高、采購人能力強的單位，因其政府采購的貨物、服務和工程所涉及專業性強；政府采購貨物、服務和工程的種類多、數量多、價值高；采購人的技術支撐能力、采購過程的協調控制能力、合同管理能力和采購驗收能力強，就要單獨設置專業的采購部門具體負責實施政府采購的各項工作。如果采購的復雜度不高、專業性不強、采購人能力弱的單位，因政府采購項目相對簡單則可以不單獨設置采購部門，選擇由單位的其他相關部門（綜合行政部門、資產部等）兼任，而對于單位個別采購復雜的項目，可以選擇委托代理機構進行政府采購。

3.強化預算編制，增強預算約束力

行政事業單位要把政府采購預算編制和政府采購執行有效結合起來，不斷硬化政府采購預算的約束力。一要科學、合理、準確地編制下一年的政府采購預算，把政府采購預算、資產配置和資金支出預算進行統一協調，嚴把預算編制關；二要加強預算審核，完善政府采購預算的編制與審核流程，對各個流程點進行嚴格審核，細化每個環節的審核，對不符合要求的政府采購預算編報要進行糾正；三要嚴格預算執行，增強預算約束力，針對實際采購過程中與政府采購預算存在不一致的情況，強化政府采購信息化建設，使得部門預算系統與政府采購管理系統和財政大平臺的資金支付管理系統能做到相互牽制，各單位嚴格執行政府采購預算，對政府采購預算執行進行動態化管理，及時監控政府采購預算執行情況和執行進度。

4.強化監督評價機制，規范政府采購執行

行政事業單位要結合財政部印發的《內部控制規范》要求，梳理政府采購的各個流程，確定各相關部門在政府采購過程中的職責，要明確具體的監督部門，一般為行政事業單位的內部審計和紀檢部門。對政府采購項目的事前調研立項、事中采購執行、事后采購驗收等政府采購全過程建立完善的監督評價機制。對政府采購項目的立項依據、調研論證數據進行審核把關，審核立項的理由是否充分，調研數據是否真實準確；嚴格按照政府采購相關法規和制度規定選擇適用的政府采購方式；事后要對政府采購活動的績效目標進行評價，總結政府采購項目執行的經驗和效果。要強化各項政府采購制度的落實，加強事前、事中、事后監督和采購績效評價，有效規范政府采購的行為，促進廉政建設，提高資金使用效益，促進各項事業發展。

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（責任編輯：蘭卡）