生活垃圾分類政策實施與路徑選擇

柳平

摘要：隨著上海市在垃圾分類政策方面的不斷嘗試與探索，取得的成效十分顯著，但是在很多方面依然存在一些問題和困境，如居民實際生活垃圾分類意識和行動力不強，清運環節不規范，因此，本文重點圍繞兩大問題尋求優化上海市生活垃圾分類政策實施的建議。

關鍵詞：上海市；生活垃圾分類；政策實施

一、上海市生活垃圾分類目標解析

上海作為垃圾分類處理的先行者，于2017年制定的垃圾分類目標是垃圾分類覆蓋面進一步擴大，所有黨政機關及學校全部實施垃圾分類，全市生活區域垃圾分類達到90%以上，遠郊地區也要逐步加強推廣和深化力度，全面實現規范化和標準化達標管理。為實現上述年度目標，上海市積極探索實踐，提出了一系列關于全面推進生活垃圾分類工作的實質性意見，并對各有關部門提出明確要求，不斷完善生活垃圾分類法規政策和相關制度建設，從垃圾分類處理的流程入手，包括垃圾分類收集、運輸和末端處理，并優先實施生活垃圾源頭減量。從這些要求中可以看出，上海市生活垃圾分類政策的整體思路是從控制源頭抓起，并強調過程控制，優先推崇源頭減量，切實做好上海市生活垃圾分類工作，實現生活垃圾減量化、資源化及綠色化，真正落實新時代綠色發展理念，促進經濟社會發展與人居環境相協調。

二、垃圾分類不同責任主體

（1）政府部門。市政主管部門對全市生活垃圾綜合管理協調負主要責任，包括組織制定垃圾分類目標規劃和執行標準，監督指導并實施考核。政府各責任部門主要包括：①市綠化市容局，牽頭負責垃圾分類減量實事項目，制定分類示范及達標居住區考核評價標準，具體推進分類減量工作，推廣綠色賬戶激勵機制進一步實施，繼續深化已推進分類區域實施效果，監督并提高分類示范小區的分類質量。②市文明辦，主要負責生活垃圾分類減量宣傳工作，包括完善志愿者隊伍建設，推進區域志愿者隊伍建設指導工作，重點做好綠色賬戶推廣，建立垃圾分類的志愿者隊伍和管理制度。③市商務委，致力于垃圾分類政策研究，為垃圾減量工作中的瓶頸問題尋求有效的政策支持。④市住建委，全面協調生活垃圾分類減量工作，確保物業公司垃圾分類責任落實到主要責任人，實行聯合檢查、情況通報的方式監督物業服務公司垃圾分類投放和管理責任的落實情況，并制定相應制度。⑤發改委，牽頭研制促進生活垃圾分類實施的經濟激勵、產業發展政策，并與綠化市容部門合作，研究制定濕垃圾資源化利用的產品補貼政策。⑥市教委，加大學校的垃圾分類宣傳力度，強調垃圾分類減量知識教育，提高青少年垃圾分類意識，做好校園生活圾分類工作。⑦市法制辦，監督《辦法》的貫徹執行，加快生活垃圾分類管理條例的立法制定。⑧市政府新聞辦，通過電視、廣播、報紙、網絡等大眾傳媒渠道，多領域多渠道宣傳生活垃圾分類減量工作。⑨市財政局，為生活垃圾源頭減量和垃圾分類處理設施建設提供財政保障，確保廢玻璃、廢舊衣物回收補貼機制的落實，制定環境補償相關經濟政策。⑩市環保局，主要負責預防和治理垃圾處理不當造成的各種環境污染和破壞問題。市規劃國土資源局，解決生活垃圾分類末端處理設施的規劃選址和用地問題。市城投（集團）有限公司，負責綠色賬戶平臺升級及運維，是城市管理行政執法局。

（2）社會機構。主要是指參與垃圾分類的各類主要群體組織，也就是說社會團體或單位要做好表率作用，如社區居委會、村委會在發動居民及村民參與垃圾分類工作方面發揮著重要的引領作用；國有環衛企業在垃圾分類處理作業與服務中的扮演著關鍵角色。作為促進垃圾分類的重要社會力量，上海市NGO環保組織對居民參與生活垃圾分類、生活垃圾減量化等工作方面提供了有效的引導。另外，社會機構也包括那些由環保專家、熱心志愿者組成的臨時團體。

（3）個體。主要包括垃圾分類指導員，以及二次分揀員。前者主要負責生活垃圾分類的宣傳、監督指導和各類服務工作，并做好相關記錄，進而為各項分類政策的制定提供基礎資料與數據；后者負責桶站垃圾的二次分類，做好居家生活垃圾源頭的分類工作。

三、上海市垃圾分類實施現狀

2016年上海市常住人口近2500萬，垃圾分類政策涉及400多萬戶，約1200萬人，2016年全年清運生活垃圾879.86萬噸，全市生活垃圾末端處理能力達22650噸/日，其中焚燒11800噸/日，填埋規模達為10350噸/日，無害化處理能力為每日20530噸。但與2011年相比，2016年底生活垃圾末端處置量僅僅降低13%，雖然取得一定的成效，但是實際政策效果與政策覆蓋規模距目標還存在很大的差距，主要表現在以下兩個方面：

（1）居民垃圾分類意識差。對于多數居民而言，垃圾分類僅將有回收價值的物品從家庭垃圾中分離出來，而對干垃圾、濕垃圾及有害垃圾分類等分類意識淡薄。據市容綠化局統計，全市居民剩菜剩飯等廚余垃圾、瓜果皮等濕垃圾約4320噸/每日，但僅有一半垃圾被分類出來，并且分類準確率僅有45%。正是由于源頭垃圾分類不徹底，加大了垃圾分類收集工作量，造成垃圾中轉運輸難度大，并且干濕混雜的問題使得末端垃圾處理資源化降低，增加了垃圾末端處理的難度。

（2）政府財政負擔較重。政府主導垃圾分類的各個環節，其實施的垃圾分類的財政補貼和經濟激勵手段，能夠短期內改善垃圾分類的實施效果，但長期來看，一旦垃圾分類獎勵措施撤銷，垃圾分類行為依舊難以得到強化。從很長一段時間來看，我國的發展重點集中在經濟建設領域，對環境污染問題重視不夠，因此，當前推進的主要垃圾分類試點面臨著財政投入后勁不足的問題。然而，隨著垃圾分類覆蓋面不斷擴大和末端處理設備不斷改進，如果未來垃圾分類政策趨于強制化，勢必帶來的將是成本高昂的各類收費處罰。

四、完善上海市生活垃圾分類政策實施的建議

（1）增強居民垃圾分類意識和行動力，動員居民為清除小區垃圾房、垃圾箱和垃圾桶周邊污水和惡臭共同努力，實現小區清潔化、綠色化、健康化，讓居民切實體會到環境改善的收益。其次，加強垃圾分類宣傳力度，分發垃圾分類宣傳冊，充分利用大眾傳媒的宣傳作用，定期與不定期組織環保講座、課堂等。再次，發揮綠色賬戶激勵功能，對垃圾分類正確的居民采用積分獎勵措施，如可用獎勵積分兌換生活用品，號召居民進行垃圾分類。此外，重點發揮試點地區垃圾分類成效的示范作用，從而達到以點帶面，逐漸推廣的目的。

（2）優化清運作業體系。一方面，通過正確引導和監督，提高垃圾分類投放針對性，準確性。如利用綠色賬戶平臺進行獎懲，對正確實施垃圾分類的賬戶獎勵積分，對未實施垃圾分類的賬戶進行扣分，通過綠色賬戶平臺將居民垃圾分類情況與其社會信用相掛鉤，小區物業公司根據積分高低在月、季和年度公布垃圾分類減量家庭光榮榜，激勵小區居民之間相互監督。另一方面，加強垃圾分類清運過程控制。在垃圾收集站采取干濕垃圾分類裝運，最大限度地提高干濕垃圾分類清運的效率，重點關注濕垃圾的裝運和密封工作，選擇最佳路線前往垃圾分類末端處理廠，杜絕清運過程中造成二次污染。

（3）完善垃圾分類末端處理體系，運用垃圾無害化處理廠、垃圾火力發電廠和濕垃圾有效利用相結合，充分實現垃圾分類資源再開發。首先，明確無害化處理標準，改進處理技術和設備，規范垃圾焚燒發電廠管理和運營程序以及標準建設，采用多元化的垃圾焚燒技術和手段，如單一的垃圾填埋方式轉向有機填埋，或者利用垃圾焚燒火力發電等。其次，制定可回收垃圾再利用體系，通過體系化的流程運作，提高資源回收率，標準化的回收體系也有效解決了資源回收渠道不暢通，體系不完整和政策零散化等問題。