清末南部縣警政經費來源研究

【摘要】在中國傳統的治安體系破壞的情況下，清政府開始實行變法，警政建設作為新政的重要內容被提上日程。目前，學術界已有許多關于各省警察的研究，但對于州縣鄉鎮巡警的研究還存在空白。借助于《南部檔案》可以有效地展開研究。南部縣警政開始于1905年，鄉鎮巡警則于1910年開始，南部縣采取了諸如就地抽捐的方式籌集警費，但經費不足一直是不可逾越的困難。

【關鍵詞】南部縣；警政；經費

【中圖分類號】G275.1 【文獻標識碼】A

“中國數千年并無警察之名”，①近代警察制度從西方傳入，它改變了古代社會軍警合一、軍政合一的狀態。警察是維護國家統治秩序和社會治安的武裝性質的專職人員，是國家機器的重要組成部分和階級壓迫的重要工具。②

由于清末社會治安體系遭到破壞，以及在西方帝國主義列強的侵略下，面對內憂外患的局面，清政府不得不走上變法的道路。1901年4月21日，清廷成立了以奕誆為首的督辦政務處，李鴻章、榮祿等為督辦大臣，劉坤一、張之洞為參預，新政正式啟動。9月12日清廷發布上諭，“著各省將軍、督撫將原有各營嚴行裁汰，精選若干，分為常備、續備、巡警等軍……”。③從中可以看出，當時的清政府對于巡警的認識還不夠完善，認為是與常備等一樣的軍隊，而不是真正的警察。雖然大多數官員對于巡警性質存在誤讀，但是也有一些有見識的官員認識到巡警與軍隊的差異，最顯著的代表則是袁世凱。

署四川總督岑春煊主張“求善外交，必先內治；求善內治，必先警務”，④1902年，岑春煊在成都試辦警察，委任李覲光為學堂總辦，周善培為教習，為四川訓練了第一批從事警政工作的員弁，⑤四川省開始真正意義上的警政建設。

一、南部縣警政建設的開展

南部縣警政于光緒三十一年六月開辦，最初沒有專門的警察人員，是由舊時的練丁20名改為警兵充任，而區長則由舊時團練管帶代理。1907年，警察學紳楊德貞、劉照煊從四川省巡警學堂畢業，縣令章儀慶招募其為區長，楊德貞又招募了巡警20名，至此則有巡警40名，巡目4人。分劃區段，清查戶口，整潔街道，添置夜班，安設路燈，支配巡警日夜瞭望巡邏。⑥使南部縣的警政大改舊觀。

1910年，城廂巡警已經初具規模，各方面都慢慢走上正軌，不僅有辦公人員，而且相應的設施也逐漸完備。但是在一些方面也存在不足，警局的收入除去開支外所剩不多；另一方面由于警費不足，沒有多余的警費去設置專門的消防人員，只能讓休息的警員或者去雇傭木行、力行的人代替。

根據政府下發的札文，要求在宣統二年開辦鄉鎮巡警，并且要先行開辦數處，在宣統四年一律成立，南部縣根據自治區域將本縣屬巡警區劃為東西南北四區。東區新政鎮巡警在宣統二年四月開辦，西區富驛鎮巡警擬于七月內開辦。⑥鄉鎮巡警主要是在比較繁茂的地區東區和西區開展，發展也有一定的規模，不過南北兩區的巡警還沒有開辦。雖然南北兩區的巡警還沒有開辦，但是各區區域以及、巡邏路線，南部縣警察署已經作了詳細規定。

二、警費籌措的方式

清政府經過常年的戰亂和賠款，已經沒有錢財來維持新政的開銷，因此要求各地自行籌措開辦。南部縣巡警經費是在光緒三十年開辦，抽提練費1612千467文，并收燈油捐、戲捐及新加肉厘二成。宣統二年添設警務各員，加增薪餉，開支較巨，稟奉籌辦茶桌、旅店、銀經紀、春帖等捐，以資補助。⑥南部縣警政也是采用“就地抽捐”的方式，以地方之財辦地方之事，依靠地方紳商籌款，保甲抽捐等方式，各項捐項名目繁多，具體情形如下。

（一）提取捐款

1.各保甲提錢

在各項捐款中，最主要且最固定的來源是縣令史久龍同紳士協商，每甲每年提錢5000文，宣統元年開始征收，先行提存兩年，以作來年開辦鄉鎮巡警經費。⑥5000文對于百姓來說是很大的負擔，如何籌集也成為必須解決的困難。在已有的資料中，各甲采取的辦法多種多樣，最主要的方法是從各種各樣的團會組織中抽取會款，例如，南路建興場在百姓的共同商議后，決定從各會中籌集。甲長何應元抽取春醮會、清明會錢5000文；甲長蒲發祿從議團會抽錢5000文；甲長馮天文抽春醮會錢5000文；甲長陳紹清抽文會、清明會錢五5000文；甲長陳元清抽春醮會錢5000文。⑥此種例子還有很多，暫不一一贅述。

此外還有一些不常見的方法，想借由其他辦法轉嫁捐款。例如，獅子場眾甲長因抽學堂錢24串，又要抽巡警錢25串，但是由于管下花戶貧多富少，無法攤派，決定將璧山廟旁邊的樹木出售，所得錢財上交費款。⑥又如河壩場神會廟會已經抽提學費，所剩無幾，無法籌集警費。但是該處尊勝寺長久佃土賤價，可以向這些佃戶加租，收取租費。⑥再如永豐鄉賽金場甲長楊春榮管下3牌，雖然人煙稠密，但多屬貧寒，無法攤繳警費。查獲得知，甲下花戶楊中元，前將土地二股賣給小元山九皇會，首士利昆山用這些土地招佃收息，因此該甲打算讓首士利昆山將這些土地地契交還，收取佃息作為警費。⑥

每個地方的情況都不一樣，收取警費的狀況也不同，由于地方貧困，也會出現免除警費的情況。例如，碑院鄉各場由于民力艱難，免除宣統元年的保甲費，只須將宣統二三年的費用補齊。⑥

2.燈油捐

光緒三十四年五月初八日，四川厘金總局下發了札文，要求照章一律抽收油捐，以資新政費用。宣統元年七月二十二日，南部縣正堂侯昌鎮下發簽文，要求各場鋪產居民分別抽收燈油捐，為來年鄉鎮巡警的開辦籌集經費。東七區督籌警費區長王樹人執行了這項政策，其稱：“奉縣札督籌區內各保明年警費及鋪戶燈油捐，警費按甲于各神會公款提制，足錢五串。燈油捐量鋪抽收，輕重不等……燈油捐區內三場每日籌有錢六百五十六文。”⑥從這則材料中可以看出燈油按鋪征收，并且還有輕重不等的劃分。根據宣統三年南部縣巡檢趙佑向南部縣正堂報告巡警籌款情況，從知縣批復可知：燈油捐每日每家上等收6文；中等收4文；下等2文；極貧免征。燈油抽收一共分為四等，根據家庭貧寒狀況劃分等級。這是鄉鎮居民抽收燈油劃分的等級，而城內居民燈油捐則分為上中下三等，每日收錢8文、6文、4文。

3.豬厘

其次，抽取豬行的費用來籌辦警政。光緒三十四年，南部縣知縣史久龍就向上級申請每只豬加收百文，分別資助冬防練丁、警察、習藝以及勸工四局的經費，并且將其中的兩成撥給警察局公用。三月初三，南部縣衙就出示通知，要求全縣一體執行：“自本年三月十五日起，每宰豬一只，加收錢一百文，仍準屠戶每肉一斤加價一文。”⑥

4.棉花行抽錢

由于警費甚多，區長王樹人和紳首商議，決定設立棉花行，“線子棉布及洋線子各樣花，每斤買賣二家，各抽錢二文，布每匹買賣二家，各抽錢三文，洋線子每廂買賣二家，各抽錢一百文”。⑥如新政鎮巡警分署警費籌集中，“本鎮洋紗捐五十千”。

5.其他方式

通過宣統二年南部縣知縣侯昌鎮向巡警道報告宣統三年預算巡警經費可知，“戲捐城鄉每演戲一次，抽錢一千文；春帖捐擬分上中下三等，每張收捐八十、六十、四十文，宣統二年即可提錢一千串，按年照提；城鄉茶桌每張每日收錢八文、六文、四文，宣統二年先收縣城及新鎮壩富村驛等處，可收三百串，三年各場一律抽收；旅店捐城鄉旅店每夜每人收錢二文，宣統二年先收縣城及新鎮壩富村驛等處，可籌錢百串。”⑥

（二）違警罰款

除了抽捐外，違警罰款也可充入警費。對于違警罰款，一般是兩種用途：其一是獎勵巡警辦公；其二則是用于州縣警政建設。例如，在光緒三十四年六月底開列的各案罰款表中，“……李懷安、羅長壽、李聯五、李長安、何映書五名共罰錢十三千文，已繳警察局；……李林輪罰錢五千文，撥警察局公用…”撥警察局公用是警察局用于建設，賞銀是獎賞那些辦公認真的巡警。也存在違反警律的百姓為了免除刑罰，主動認繳罰款，這在當時是比較常見的。例如巡警在文昌宮街查獲李天榮拐逃婦女，當即把李天榮查拿歸案，族人來新政鎮巡警分署為李天榮作保，自愿罰錢13千文。因為巡警薪餉微薄，縣令以罰款六串獎賞巡警，其余的留作巡警署公用。⑥

另一種是縣衙沒收縣屬人民財產，撥給警察局公用。例如，在光緒三十三年十月就存在一則案例，伏正昭狀告伏乾玉買他房屋土地，但是乘機刁難。而在警察局派人前往調查時，伏乾玉又與訟棍伏文品、兵書宋榮堂等勾結在一起，說購買的土地已經充入了神祠中，并不能充入警局；兼之伏乾玉為富不仁。最后縣衙判定將伏乾玉購買的伏正昭的房土充公，變賣后的錢財撥給警察局公用。

（三）設立官平

南部縣偏遠地區存在著私下交易的地方，這些地方的交易也可以資助警費。南路黃金埡首士賈培德等稟稱“黃金埡市口狹隘，商販交易歷年未立官平，該場買賣銀兩盡屬私平，權其輕重隨書□條，并無存照印票查核，往往視人報銀輕重，累因此弊，復平不一，被此參商種種弊病，非立官平何以盡除積習。茲緣來年處辦警察籌款恐艱，生等會議設立官平，預備巡警需費，此項難出息不多，尚可稍助津貼”。⑥從這則材料可以看出，設立官平，不僅可以籌集警費，也可以平衡市場交易，維護公平。

三、影響

警費不列入中央的財政預算中，只能依靠各地“就地抽捐”，這給辦理警政帶來了很大的問題。

加重人民的負擔，引發了很多社會沖突，常常會出現抗繳警費的情況。例如“據雙河場學董王光華等具認承收該場豬行，每年應繳厘錢六十串，以供巡警經費。歷系按月攤繳，迄今數月，未繳分文。”宣統三年分縣衙門向南部縣衙報告“各保甲抗不繳錢，職本分駐，無勢無權，細查本年保甲應繳之錢675串，現僅收錢200有余。”

嚴重拖累了警政開展，無法支撐裝備的開銷。宣統二年城廂巡警由于警費不足，不能配備足夠的消防人員，只能用休息的警員或者招木行、力行的人代替。新政鎮巡警在開辦之初，所需的一切辦公之物只能靠南部縣警署墊付。

警費不足導致警察腐敗，缺乏一定的社會治安保障功能。警費不足，警察的薪餉也不是很多，除去基本的日常生活開銷，幾乎沒有剩余，警察在執法過程中也就免不了收受賄賂，違警罰款也變成警費的一種。

四、總結

南部縣警政的發展初具規模，城廂和鄉鎮巡警都逐漸建立，但經費不足的問題一直存在。為了籌集到足夠的經費，產生了很多名目的警捐，造成嚴重的社會沖突。警察本來是為了維護社會治安而創建，但產生了相反的作用，違背了警政創辦的初衷。

注釋：

①《警察學大意（手抄本）》，浙江圖書館藏，第189頁。

②中國社會科學院研究所法制史研究室編著：《中國警察制度簡論》，北京群眾出版社，1985年。

③朱壽鵬.光緒朝東華錄.第五冊[M].北京：中華書局，1958。

④ 《岑春煊奏折》，中國第一歷史檔案館館藏檔案。轉引自韓延龍主編：《中國近代警察制度》，北京：群眾出版社，1986年版，第21頁。

⑤賈大春：《四川通史》，卷6，四川人民出版社，2010年版，第217頁。

⑥參見《南部檔案》，四川省南充市檔案館藏。

作者簡介：魏志雯（1992-），女，四川華鎣人，西華師范大學歷史文化學院在讀研究生，研究方向：中國近現代史。