論政府向社會組織購買公共服務的績效評價

摘 要：加強對政府向社會組織購買公共服務的績效評價是促進購買服務這一改革的重要措施。當前，地方政府向社會組織購買公共服務的績效評價存在著評估模式固化、評估主體單一、評估指標設置不科學、評估結果使用范圍有限等問題，未來需要從不斷優化評估模式、促進評估主體多元化等方面改進對購買服務的績效評價。本文對此進行了探討。

關鍵詞：政府；社會組織；購買服務；績效評價

政府向社會組織購買服務是政府改善社會治理、改善公共服務供給的重要改革措施。近年來，在中央和地方的積極努力下，這項改革已經取得了不小的成果。但是，政府向社會組織購買公共服務還存在著一些問題，例如，服務質量提供不高、社會組織發展有限等問題。政府向社會組織購買公共服務還存在內卷化的現象，即向社會組織購買服務在一定程度上并沒有達到利用社會組織優勢的預期目標，社會組織在一定程度上仍然重復著原來由政府提供公共服務的模式。因此，當前需要加強對政府向社會組織購買公共服務的監督管理。在加強對政府向社會組織購買公共服務的監督措施中，對政府向社會組織購買公共服務進行績效評價是重要工具。通過加強對向社會組織購買公共服務的績效評價能夠促進這項改革措施落實到位，能夠促使改革達到預期的改善社會治理、優化公共服務供給、促進社會組織發展的目的。鑒于此，本文嘗試以韶關市向社會組織購買公共服務的績效評價活動為例，來探討政府向社會組織購買公共服務績效評價存在的問題及未來的改進路徑。

一、政府向社會組織購買公共服務績效評價的問題分析

1.對政府向社會組織購買服務的評估模式較為簡單

目前，對政府向社會組織購買公共服務的評估模式存在單一化和固化現象。以韶關市為例，在韶關市各個部門向社會組織購買服務的過程中，存在著對購買服務的社會組織和服務供給質量進行績效評價的制度設計。這些評估活動在一定程度上能夠促使政府和社會組織都比較重視購買服務和供給服務的質量。但是，這種評估模式存在的主要問題是，評估模式單一且容易固化。以韶關市某部門出臺的向社會組織購買服務的工作試點方案為例，該方案對購買服務進行績效評價的內容是這樣表述：原則上采取第三方評估；也可由各部門會同財政、審計等部門聯合評估；特殊情況可由市級職能部門聯合評估；評估要分為中期和年末評估等。以上方案雖然也要求采用第三方評估這種相對而言比較獨立的評估方作為評估主體，同時也提出相關部門也可會同財政部門、審計部門聯合評估，具有一定的合理性。但這種評估方案的問題在于，評估方案設計總體較為簡單，只有一些原則性的規定。換言之，該部門購買服務的試點方案中關于績效評價的內容過于簡略，缺乏對各項評估環節的詳細說明，導致評估方案缺乏可操作性。這種簡略固化的評估方案在實際評估過程中容易導致評估形式化，無法真實衡量購買服務的真實質量，無法進一步改進向社會組織購買服務的質量。

2.評估主體單一

在韶關市部分單位向社會組織購買公共服務的過程中，存在的另一個問題是評估主體比較單一。以上述的某部門向社會組織購買公共服務的工作方案為例，雖然評估方案要求采取第三方評估、市級職能部門、審計部門、財政部門、具體負責購買的部門都可以參與進來，但是這種評估主體的設置仍然比較單一。因為，無論是采用第三方審計，還是不同職能部門聯合評估，評估主體的選擇仍然操縱在購買方手里。一旦在購買服務的過程中存在內部購買或非競爭購買現象，對購買服務的績效評價就可能存在著評估虛化的問題。換言之，在這種評估方案的設計中，真正能決定評估主體與選擇評估主體的是服務購買方，而其他相關方則無法參與到對社會組織提供公共服務的績效評價過程之中去。例如，服務的接受者、社會各界、科研院所等則無法參與到績效評價的過程之中去。購買方作為績效評價的主要主體的問題在于，一旦購買方在向社會組織購買服務的過程中存在利益輸送行為的，這時由購買方主導的績效評價便無法得到有效實施。在購買方主導的地方政府購買服務績效評價過程中，雖然其他部門也有參與，但這種輔助參與的角色定位，很難起到對購買服務的監督制約作用。

3.評估指標設置不科學

在韶關市部分部門向社會組織購買公共服務的過程中，還存在著評估指標設置不合理的問題。評估指標設置是否科學，直接關系到績效評價的信度和效度。評估指標在績效評價和績效管理中具有十分重要的地位和作用。韶關市部分部門在對社會組織提供公共服務進行績效評價時，設置評估指標存在這樣一些問題。首先，在相關向社會組織購買公共服務工作方案中基本上沒有績效考核指標的制度設計。考核指標的缺乏導致績效評價缺乏可操作性。其次，考核指標比較偏重于成本分析。從以上韶關市某部門購買服務的工作方案中可以看到，方案規定考核主體主要包括一些財政部門和審計部門。以此可以推斷出，績效考核指標偏重于經濟指標和成本指標。當然，在對向社會組織購買公共服務的績效評價過程中，經濟指標是比較重要的指標。但是，也必須看到，對向社會組織購買公共服務進行績效評價，關鍵在于考核社會組織是否提供了足額、高質的公共服務，花多少成本也比較重要，但一定要關注服務質量。換言之，只要社會組織提供了足額、高質的公共服務，其即使成本較低，也不影響績效考核的等級。另外，對政府向社會組織購買公共服務的績效評價還需要關注購買服務的程序，即考核指標不但要關注社會組織提供服務質量，還需要關注購買過程是否公正、程序是否合理等。

4.績效評價使用范圍有限

績效評價的重要作用在于，它能夠提升向社會組織購買服務的質量，促使公共服務質量得到提升，促使社會組織得到健康發展。但這些功能的發揮，一則依賴良好的績效評價，二則需要善于使用績效評價的結果。也就是說，即使有良好的績效評價，如果對績效評價的結果不善于利用，那么績效評價的效果便會受到較大影響。在韶關市部分地方向社會組織購買服務的績效評價過程中，存在的問題之一是績效評價使用范圍有限。首先，績效評價的結果未能向社會公開。向社會公開評估結果，能夠在很大程度上改善政府向社會組織購買服務的質量，它能夠督促社會組織與政府更嚴格地把控服務質量，改善公共服務供給水平。但如果評估結果不向社會公開，則績效評價監督督促改善之功能會受到極大影響。其次，績效評價未作為向社會組織購買服務的關鍵依據。在向社會組織購買服務的實踐中，只有將績效評價的結果作為下次簽訂合同的主要依據，才能使績效評價發揮最大作用。相反，如果將績效評價結果束之高閣，不作為社會組織繼續提供服務的重要依據，會損害績效評價的作用。

二、政府向社會組織購買公共服務績效評價存在問題的原因分析

在向社會組織購買公共服務績效評價過程中，之所以出現諸如評估模式簡單、評估指標不科學、評估主體單一等問題，主要原因在于相關部門缺乏績效評價意識以及缺乏相關評估知識和評估技術等因素。

1.相關主體對績效評價缺乏應有的重視

績效評價之所以出現諸多問題，主要原因在于相關部門對績效評價缺乏應有的重視。其中一個重要的現象是，許多行政人員認為，績效評價是一個比較容易操作的事情，向社會組織購買服務的主要工作是確定購買服務的社會組織以及簽訂合同，合同簽訂完畢，監督合同完成是一件簡單的事情。在這種思維的指導下，許多部門對購買服務的績效評價并不是很重視。一些部門僅僅委托第三方進行績效評價。一些部門沒有認識到績效評價是促使政府向社會組織購買服務獲得成功的重要保證，績效評價的實施并不簡單，它需要購買方、承接方、上級政府、服務接受者、相關績效評價專家共同合作才能得以實施。而且，只有實施了卓有成效的績效評價，才能保證政府向社會組織購買服務獲得成功。

2.相關部門缺乏績效評價相關知識和技術

雖然績效評價作為一項重要管理工具已經在政府改革中得到一定的應用，但對于許多政府部門來說，績效評價仍然比較陌生。之所以如此，一則是因為績效評價是一門相對比較專業化的管理技術，一般的政府工作人員很難在短時間內掌握；二則因為向社會組織購買公共服務這一改革措施是一個新生事物，如何進行評估管理，相關的評估技術、評估指標、評估過程如何設定，需要相關部門不斷探索研究。因此，由于評估知識和評估技術的缺乏，導致對向社會組織購買服務進行績效評價存在問題。

三、完善政府向社會組織購買公共服務績效評價的路徑選擇

完善政府向社會組織購買公共服務績效評價的路徑包括政府部門要提高績效評意識，使評估模式多樣化、評估主體要多元化、評估指標設置要更加合理、合理使用績效評價的結果等方面。

1.要提高評估意識

首先要從思想上認識到對向社會組織購買公共服務進行績效評價非常重要。不僅部門領導要有績效評價意識，所有部門人員都要認識到績效評價對于促進政府向社會組織購買服務這一改革措施具有重要意義。領導重視對于績效評價的進行具有十分重要的意義。部門領導首先要明確績效評價對于改善公共服務供給、促進社會組織發展等具有重要作用，同時要向全體部門人員講清績效評價的重要性，另外，部門領導要組織好本單位以及下屬單位向社會組織購買公共服務的績效評價。

2.豐富評估模式，使評估模式與被評估項目相契合

單一簡單的評估模式導致向社會組織購買公共服務評估結果不準確，所以，對社會組織提供公共服務進行績效評價要盡量采取多樣化的績效評價模式。例如，對向社會組織購買服務可以實用360度評估模式，盡量將各種利益相關者整合為績效評價主體，以使績效評價更加符合客觀實際。我國學者黃俊輝認為，績效評價應該既要重視過程，也要重視結果，在對向社會組織購買服務的績效評價過程中，可以采用績效來源到價值準則再到評估主體的評估路徑來進行績效評價，評估主體的選擇一定要注意引入利益相關者，避免評估主體過于單一化，同時要注意多元價值體系的整合。在績效評價的過程中，也可以采取平衡記分卡法。平衡記分卡法是由美國學者所提出的一種績效評價方法，該方法在進行評估時，既注重組織內部績效，同時也關注外部的相關因素。這種績效評價方法能夠克服績效評價過程中只注重組織內部因素而忽視外部環境的問題。另外，在對向社會組織購買公共服務的過程中，也可以采用關鍵指標法來進行評估，這是一種較為簡單和易于操作的績效評價方法。一般適用于比較簡單的評估項目。總之，績效評價的方法很多，但一定要選取有針對性的、與被評估項目相匹配的績效評價方法。

3.評估主體要多元化

在對向社會組織購買服務的績效評價過程中，績效評價主體需要多元化。確定評估主體的主要原則是，利益相關者一定要進入評估過程中來。在對向社會組織購買公共服務的績效評價過程中，首先要確定的是服務接受者者必須要成為評估的主體。提供服務的質量如何？服務接受者最有發言權，所以，服務接受者是重要的評估主體。其次，政府主管部門和購買服務的部門也是重要的評估主體。購買方是提供服務的直接監管者，其必然要成為重要的績效評價主體，政府相關主管部門是購買服務部門的上級部門，其主要起到監督相關部門能夠按照公正合理的程序進行購買服務的活動，所以它也應該成為重要的服務評估主體。相關的績效評價研究機構具有較為豐富的績效評價專業知識，所以，它們也應該成為重要的績效評價主體。相關研究機構在評估方案制定、評估模式選擇、評估指標選擇等方面具有重要作用。在評估主體選擇上，同時還需要注重一個問題，就是評估并不能完全迷信第三方評估。現在很多政府向社會組織購買服務績效評價過程中，由于過于相信第三方績效評價的作用，又忽視購買方、主管部門、服務接受者在績效評價中的作用，所以導致績效評價結果并不理想。因為第三方評估機構有時會存在對具體業務不熟，信息不全等問題，導致評估結果并不理想。

4.評估指標不科學

有學者認為，確定績效評價指標要堅持全面性與特殊性相結合的原則，同時要堅持全面性與特殊性相結合的原則，也要堅持實踐性與理論性相結合的原則等。根據不同學者的意見，確定評估指標要遵循這樣幾個原則：一是全面與重點相結合。確定績效評價指標一定要全面，評估指標設計要覆蓋購買服務的全過程、所用環節、所有主體；同時，評估指標要設置重點指標，對于那些重點考核指標要賦予更多的分值。之所以評估指標要設置重點指標，是因為不同的考核指標對于績效評價的重要性是不同的，所以，要重點關注那些關鍵性的考核指標。二是評估指標設置要堅持動態性的原則。即評估指標的設計必須要根據項目實施情況不斷的予以調整，要根據上次評估情況進行有針對性的改變。三是評估指標的確定要堅持定性與定量相結合的原則。評估指標要注重多設立定量指標，但是，也不能忽視定性指標的作用。概言之，確定評估指標要堅持定量與定性相結合的原則。

5.合理使用評估結果

績效評價結果的正確使用要遵循三個原則。一是評估結果要向社會公開。績效評價結果公開是發揮績效評價作用最重要的方法。通過公開績效評價相關信息，對承接服務的社會組織和購買方都具有重要的促進作用。對于承接服務的社會組織而言，公開績效評價信息可以使社會組織更注重服務的供給質量；對于購買方而言，公開績效評價信息可以使其更容易選擇那些提供公共服務質量比較好的社會組織，同時也能督促購買方更積極主動的監督管理社會組織，促使社會組織更加積極負責地提供公共服務。二是評估結果要反饋給被評估對象。績效評價的另一個重要作用是，它不但可以促使社會組織更好地提供公共服務，同時也能促使社會組織不斷完善自身的能力和治理結構。把績效評價結果反饋給被評估對象，還具有一個作用是，它能夠給予被評估對象一個解釋的機會。績效評價也會存在誤差和不足，通過與被評估對象的溝通，能夠更好地使績效評價更加科學、更加完善。

參考文獻

1.馬全中.政府向社會組織購買服務的“內卷化”及其矯正.求實，2017（4）.

2.黃俊輝.整合主義視野中政府購買服務的績效評價模型構建.廣東行政學院學報，2017（5）.

（責任編輯：王文龍）