農業綜合開發產業化項目資金股權化改革對策建議

唐維超 周汝平 胡林舉 梁莉 蘇莉 楊會靜 駱安萍

摘? ?要? ? 農業項目財政補助資金股權化改革是財政投入機制的一項重大創新。農業綜合開發產業化項目資金是財政支農資金重要組成部分，通過調研其股權化改革現狀及成效，分析在項目選擇、項目管理、風險防控等方面的困難與問題，提出股權化政策落地的對策建議：1）優化營商環境，營造良好氛圍;2）提升產業化水平，夯實產業基礎;3）優選項目準入，提高項目質量;4）明確政策規定，完善實施細則;5）創新管理機制，健全制度保障;6）激發企業活力，加強后期扶持;7）深化改革舉措，強化引領帶動。

關鍵詞? ?農業綜合開發產業化項目;資金;股權化改革;問題;建議

中圖分類號：F812.8? ? 文獻標志碼：C? ? DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2018.34.029

農業項目財政補助資金股權化，是指將財政支持農業企業、農民合作社產業發展的資金的其中一部分，以股權形式量化折股到流轉土地的農戶和當地集體經濟組織，農戶和村集體定期按股分紅，既是對扶貧的有益探索，又是一項讓貧困戶穩定增收的好辦法。農業綜合開發產業化項目資金是財政支農資金的重要組成部分，調研分析其股權化改革的成效及問題，提出股權化政策落地的對策建議，有助于提高財政資金的使用效率和效益，建立符合現代財政制度要求的扶持產業發展長效機制，發揮財政資金的杠桿和引導作用，促進農業產業發展，實現政府、企業和農戶合作共贏。

1 研究背景與理論基礎

1.1 研究背景

財政支農政策是促進“三農”發展的重要財力保障和物質基礎。農業項目財政補助資金股權化為一種財政投入創新機制，是探索農業企業帶動農民增收、促進農村集體經濟組織發展的具體實現形式，助推農業企業、農民合作社與農村集體組織及成員建立更加緊密的利益聯結機制。重慶市從2014年開始試點財政補助資金股權化改革，現已在全市34個區縣穩步推進。

在深化農村集體產權制度改革的新形勢下，開展農業綜合開發產業化項目資金股權化改革政策落地研究，調研分析實踐探索的成效及問題，提出股權化政策落地的對策建議，對建立產業發展長效扶持機制，發揮財政資金的杠桿和引導作用，促進農業產業化發展，推進農村一二三產業融合發展，實現農民增收、企業壯大、集體發展的多方合作共贏局面具有重要的現實意義。

1.2 相關文獻研究

國內學者對財政支農政策開展了大量研究，主要集中在分析研究財政支農現狀、結構、效率與方式。在規模上，總體認為財政支農力度不夠，應擴大支出規模;在結構上，認為目前的分配結構不合理，需要進一步優化支出方式與結構;在效率上，認為效率相對不高，促進作用發揮不夠。

目前，我國財政支農資金股權化改革總體上仍處于起步階段，相關的研究報道較少。王軍等以四川省廣元市改革試點區為樣本，對改革的過程和內容予以梳理和分析，發現存在農業產業化水平亟需提升、農民股份合作組織缺乏法律保障、地方政府配套服務有待加強等問題，并提出了對策建議[1]。李萍等通過廣元市572份農戶問卷調查，實證研究財政支農資金轉化為農村集體資產股權化政策對農民增收的影響[2]。郭曉彬開展了重慶市農業項目財政補助資金股權化改革風險控制研究并提出完善措施[3]。

國內很少有學者專門針對農業綜合開發產業化項目資金股權化政策落地開展深入研究。重慶市永川區農業綜合開發項目管理中心總結了國家農業綜合開發圣水湖現代農業園區試點項目納入股權化改革的具體做法與實施成效，提出了問題改進建議。

2 實踐探索與改革成效

2.1 國內改革經驗

我國農村集體資產股權量化改革在東部地區起步較早，原因是東部地區經濟基礎較好，農村原本就有一定規模的集體資產，具備股權量化的物質基礎，加上市場觀念先行，具有催生改革的動因 。

經實踐探索，農村集體資產股權量化改革各地有不同的做法，出現了不少典型模式。溫州“三分三改”農村集體產權制度改革模式是資源稟賦和政府選擇共同作用的結果，通過產權改革，明確集體資產所有權歸屬，成立股份經濟合作社，完善內部治理結構和監督機制，保障集體組織成員對集體資產的控制權和剩余價值索取權[4]。上海松江“三級合一”農村資產產權改革是以股份合作社的形式，根據土地份額和從事農業生產的年限將全部集體資產量化到人，以此實現保護集體資產和成員個人利益的雙贏[5]。

西部等經濟欠發達地區農村的集體資產“空殼化”嚴重，經濟基礎差，資產存量少，甚至呈現為負資產。因此，西部地區股權量化改革的著力點主要從投資增量入手，實施財政支農資金轉為農村集體資產股權量化改革或直接推行農業項目財政補助資金股權化改革。

四川省廣元市是率先正式啟動財政支農資金股權量化改革的試點區。基于試點地區90%以上的村集體組織沒有經濟收益，屬于典型的“空殼村”，廣元農村產權制度改革的重點是將財政支農資金轉為農村集體資產實施股權量化改革。其主要經驗是將財政支農資金股權量化與農村產權制度改革同步實施，整體推進，并以前者作為后者的外在動因和重要杠桿。其基本路經是將過去財政支農資金、扶貧資金由上級政府規劃分配下撥，改為由農村基層依托各種合作社通過項目申報的形式投入，形成集體資產后再進行股權量化，其中貧困戶額外享有扶貧股份，同時吸收成員一定數額的入股資金。廣元股權量化改革經驗在西部地區有很好的示范作用，目前已在增加農民財產性收入、壯大集體經濟、發揮農戶主體作用、提高財政資金使用效率、助推精準扶貧方面取得明顯成效。

2.2 重慶農業項目財政補助資金股權化改革試點進展

重慶市2014年開始試點農業項目財政補助資金股權化改革。2015年試點范圍擴大到20個扶持開發重點區縣。2016年試點范圍拓展到全市34個區縣，并要求各試點區縣用于股權化改革的涉農產業發展資金不少于3 000萬元。

重慶市農業項目財政補助資金股權化改革的主要做法：1）用三把標尺選項目。以社會價值、經濟價值、生態價值為標尺，優先選擇產出效益高、產業帶動強、履行分紅能力強的項目實施。2）分資金投向配股權。根據不同投向的資金，明確企業或農民合作社與農村集體經濟組織及成員各自的持股比例。3）設優先股保收益，將農村集體經濟組織及成員持有的股份作為優先股，實施固定分紅，但不參與經營管理。4）推負面清單控風險。對不履行分紅義務的經營主體，納入負面清單，取消后續扶持獎勵資格。

據重慶市財政局統計，至2016年10月，全市實施股權化改革農業項目610個，涉及財政資金3.68億，已量化資金3.31億，流轉土地0.9萬公頃，514個集體經濟組織持股3 615萬元，6.57萬戶農戶持股1.33億元，其中1.15萬戶貧困戶持股3 435萬元。

重慶市農業項目財政補助資金股權化改革，實現了“一股多利”。在堅持黨的群眾路線，讓廣大群眾分享產業發展成果;發揮市場調節作用，撬動社會資金參與農村發展;融洽企民關系，構建農企合作機制;夯實農業基礎，助推精準脫貧等方面發揮了重大作用。

2.3 重慶市農業綜合開發產業化項目資金股權化改革實踐與成效

2014年以來，重慶市參與農業項目財政補助資金股權化改革的試點區縣，均將農業綜合開發產業化項目資金納入股權化改革范圍，并與其他農業項目補助資金統籌安排，整體推進，分類管理，分項實施。

永川區作為全國第二批農村改革試驗區，從2014年起，在農業綜合開發現代農業園區試點項目中率先開展股權化改革工作。其成功作法是利用國家投入的農業綜合開發現代農業園區試點項目資金作杠桿，撬動產業化龍頭企業資金等社會資本進入，通過“財政配股金，農民當股東”，把群眾和產業經營主體結成利益共同體，促進群眾成為現代農業園區建設、特色產業發展的參與主體和受益主體，形成“企業有發展，農民有收益，村社有活力”的良性局面。

2014—2016年，國家農業綜合開發圣水湖現代農業園區試點項目納入股權化改革的項目資金共4 320萬元，涉及項目所在的8個行政村32個村民小組，農戶1 572戶，土地流轉面積214.5 hm2，集體經濟組織及成員共持股1 848萬元，每年可分紅101.76萬元。園區呈現出農民、集體、企業多方共贏發展態勢：1）特色產業快速發展。園區已培育食用菌、“瓜-菜”、水產三大產業集群，產值達到6.5億元。其中食用菌吸納15家龍頭企業入駐，發展成為重慶種植規模最大、產業密集度最高的生產基地。2）農民收入結構更加多元。農民群眾除土地流轉收入外，還能夠享受到持股分紅，增加了財產性收入;同時可以就近到企業務工，增加了工資性收入;也可以依托園區發展鄉村旅游，增加經營性收入。3）村企民關系更為融洽。企業社會責任感增強，回報社會的自覺性提高;村社和群眾也積極支持企業發展，希望企業興旺發達，自身獲益持續長久。4）村社發展更具活力。集體組織有了穩定的收入來源，投入公益事業的資金增加，基礎設施得到改善，民富村美的局面正在形成。

3 現實困境與問題

3.1 股權化改革面臨的現實困難

3.1.1 優質項目選擇難

受資源環境稟賦、經濟發展基礎、政府資源整合能力、要素市場完善程度，特別是農業產業化水平和市場經營主體培育程度的限制，選擇產出效益高、引領帶動強、履約分紅能力強的優質項目具有很大難度：1）選擇有實力的企業難度大。重慶經濟發展水平差異大，農業產業化水平總體不高，新型經營主體培育弱，各區縣真正有實力的農業產業化龍頭企業少，制約了選擇的空間。2）選擇能盈利的項目難度大。限于現有條件和農業生產周期長的特點，廣泛論證項目規劃是否科學、方案是否可行、投資是否精準、盈利能力是否持續等問題具有很大的難度。3）調動企業積極參與的難度大。大量的自籌資金投入、無論盈虧均得固定分紅的收益分配機制，以及對自主經營權和政府公平監管的顧慮，影響了企業參與改革的積極性。

3.1.2 項目管理難

市財政局分析了重慶市農業項目財政補助資金股權化改革存在兩大難題：難題一，作為利益主體的企業不適應;難題二，作為實施主體的區縣不適應。調研發現，實施股權化改革的項目與非股權項目相比，管理難度明顯增加。一方面，加大了政府主管部門的管理難度。首先是關系協調難，工作壓力大。政府部門需要協調各方關系，兼顧多方利益，矛盾問題增多，工作難度加大。其次是工作內容多，服務時間長，不僅要組織申報、評審、督查、驗收，還要承擔后期服務、風險防控和督促分紅兌現工作。另一方面，加大了經營主體的管理難度。多種性質、不同利益主體的存在，導致股權結構復雜，需要經營主體建立與之相適應的治理結構和管理制度，強化生產經營管理，增強風險防控和群眾工作能力。

3.2 推進改革存在的問題

3.2.1 部分項目質量不高，企業經營管理不善

經調研發現，重慶市農業項目財政補助資金股權化改革項目的資金收益率普遍不高，有的項目還處于虧損狀態。排除農業項目盈利率普遍偏低、項目運行尚處于始營期等因素，僅從企業角度分析，或多或少存在下述問題：1）重補助輕風險。為爭取獲得財政補助資金，未經充分論證、科學分析資金投入效益和市場經營風險，就倉促申報、盲目上馬，導致資金非理性投入。2）重產能輕效能。建設內容不合理，建設規模大，前期大量投入，超過了企業的承受能力，后期流動資金不足，導致項目開工率嚴重不足。3）重建設輕管理。企業對項目申報和建設高度重視，但驗收投產后，治理機制不完善，管理制度不健全，生產經營水平低，成本控制不得力，導致了投資收益低。4）重短期輕長遠。企業缺少長遠發展的思路和目標，重視短期獲利，忽視長遠謀劃，無意愿也無能力長期投入，導致項目潛在分紅兌付難風險。

3.2.2 實施細則不完善，政策落實不到位

1）項目運行和監管機制不全。有的地區、部門未能建立健全資金使用、績效評價、服務保障、風險防控等全程管理服務機制。2）項目申報和審批透明度不高。在政策宣傳、項目篩選、論證評審、結果公示、資金下撥等環節，程序不夠規范，流程不夠公開。3）政策規定不明確，標準不一致。部分地區對改革的資金范圍、認定標準、分紅收益、分紅期限、股權處置等政策規定不明確，釋義不清晰，標準不一致。4）退出規定不合理。項目存續到期后剩余資產少，要求原值贖回，不符合農業生產實際和行業特性，對企業不公平，降低了企業參與股權改革的積極性。

3.2.3 保障措施不到位，合作優勢發揮不充分

股權化改革項目需要主管部門、基層政府、農村集體經濟組織長期的后續扶持和協調服務。實施固定分紅，極大地簡化了分紅程序，保證了農民權益，但也存在聯結機制不夠緊密，吸納農村集體經濟組織及成員資源稟賦不夠得力的局限。有的地區仍存在部門分工不明、職責不清、工作停在表面、服務浮于形式的現象，導致項目跟蹤服務不深入，協調保障不得力，化解矛盾不及時，幫扶措施不持續，群眾支持企業發展積極性不高，多方合作共贏優勢發揮不充分。

4 推進股權化政策落地的對策建議

4.1 優化營商環境，營造良好氛圍

各地政府必須進一步優化營商環境，發揮市場在資源配置中的決定性作用，提高本地區農業領域資源吸附能力，吸納社會資本進入農業產業化領域。首先要深入貫徹落實新發展理念，持續深化“放管服”改革，全力打造公平公正的法治環境、高效透明的政務環境、平等競爭的市場環境、安商親商的社會環境，讓社會資本能放心投入，安業置業。其次，要加強政策的宣傳引導，高度重視對企業、集體經濟組織及成員的政策宣傳和組織發動工作，積極營造股權改革農業企業廣泛參與、集體組織大力協助、農民群眾積極支持的良好氛圍。

4.2 提升產業化水平，夯實產業基礎

以優化布局、突出優勢、精準扶持、提高效益為主線，提高資源整合能力，培育壯大地方特色優勢產業，促進農業向規?；?、標準化、品牌化發展，提高農業綜合效益;以扶持壯大農業產業化龍頭企業為重點，進一步增加產業發展和生產性、流通性基礎設施項目資金，加大財政支農力度，培育發展新型農村經營主體，扶持壯大產業化龍頭企業，健全農業社會化服務體系，提升農業產業化發展水平;以財政補助資金為杠桿，撬動企業資金投入農業產業化項目建設，構建農企利益聯結機制，實現政府扶持、企業發展、農民增收、集體壯大的多方共贏局面。

4.3 優選項目準入，提高項目質量

1）優先扶持龍頭企業。擇優選擇股權結構合理、法人治理結構完善、經營管理制度健全、主營業務優勢突出、研發能力強、品牌知名度高的農業產業化龍頭企業進行扶持。2）重點扶持優勢特色產業。把資源稟賦好、輻射帶動力強、幫助農民顯著增收的優勢特色產業作為重點，如重慶要優先大力扶持柑橘、榨菜、生態漁業、草食牲畜、中藥材、茶葉、調味品等七大百億級產業鏈，著力打造優勢特色產業集群，確保扶持的農業項目有較好的產業發展基礎和市場銷售前景。3）重視扶持農業新興產業。注重扶持與循環農業、生態農業、“互聯網+”等新興業態關聯度高的農業新興產業發展。

4.4 明確政策規定，完善實施細則

1）明確實施范圍和認定標準。建議根據單個項目資金投入對象、使用范圍和金額大小，明確其是否參與股權改革。2）明確股權設置與管理權限。建議農業綜合開發產業化項目財政補助資金的持股比例明確界定，不搞上下浮動。3）明確約定分紅期限。分紅期限修改為約定的土地流轉期限，或者對項目存續期進行明確清楚的釋義。4）明確股權處置和退出規定。明確分紅期限內若企業變更、轉讓、破產，農村集體經濟組織及成員所持股權處置辦法;明確項目分紅期滿后，農村集體經濟組織及成員所持股權退出或重新合作處置辦法。

4.5 創新管理機制，健全制度保障

1）規范完善競爭立項機制。對投資幫扶企業和項目的篩選、論證、評審要有規范透明的操作流程和公示制度，評審環節聘請專業人員或委托第三方機構評定，增加公信力。2）建立健全資金管理和監督機制。財政、審計部門嚴格監管和審計項目資金到位和使用情況，農村集體經濟組織及成員可指派合適的代表參與項目資金使用監督。3）創新落實風險防控制度。創新實施預交分紅保證金，實施企業黑名單管理、定期審計和績效評價等風險預警機制和防控措施，提高風險應對能力。4）建立完善服務保障機制。企業、農村集體經濟組織及成員建立信息溝通和問題協商機制，發揮合作共贏優勢;基層政府、農村集體經濟組織建立服務保障和分紅督促機制，強化全程服務監督;區縣政府建立工作考核和獎懲機制，統籌推進改革工作。

4.6 激發企業活力，加強后期扶持

1）激發企業內生活力。企業立足長遠，完善治理架構，健全現代企業制度，制訂發展規劃，明確發展思路，加大研發投入，強化技術支撐，提升品牌影響，提高市場競爭和風險應對能力。2）強化政府后期扶持。政府對參與改革、分紅兌付好、產業帶動強、農民增收致富成效明顯的企業要進行持續幫扶，通過財政扶持、稅收減免、金融支持、費用優惠、服務支撐等方式，加大后期扶持力度。3）完善政府配套服務。政府部門加強農業基礎設施的建設和維護，確保公益性基礎設施完好，交通運輸方便，通訊信息快捷。4）支持商業性保險介入。對流轉土地面積大、帶動農戶數量多、生產基地規模化的農業產業化項目，政府積極引導并大力支持商業性農業保險介入，增強風險防控能力。5）建立例外處置預案。若遇不可抗拒的重大災害損失，導致企業生產經營難以運轉，約定分紅難以兌付，政府設立適度補償和分紅豁免機制，使項目能夠繼續運營。

4.7 深化改革舉措，強化引領帶動

在大力推進農村產權制度改革的新形勢下，創新改革舉措，積極探索企業與農村集體經濟組織及成員利益聯結機制更加緊密、合作關系更加深入、引領帶動作用更加廣泛的股權化改革模式。1）鼓勵農企緊密合作，深度參與。在平等協商、市場化運作的基礎上，農村集體經濟組織及成員將量化的財政補助資金與農業企業組建具有獨立法人資格的有限責任公司，依法享有經營管理權限。2）整合資源、融合發展。建議加速推進農村產權制度改革，在已完成產權改革的地區，將農村集體經濟組織及成員所持產權、產業化項目資金等政府扶持資金整合，通過組建合作社或以產權流轉的方式與企業合作，采用“合作社+農戶+市場”或“合作社+農戶+龍頭企業”等多種模式，鼓勵引導土地、資金、勞動力等要素集聚，培育發展新型農業經營主體，促進農業規?；?、產業化發展，推進農村一二三產業融合發展。

參考文獻：

[1]? 王軍，詹韻秋.財政支農資金股權量化改革：實踐探索、現實困境與破解之策——以四川省廣元市改革試點區為例[J].農村經濟，2016（11）：77-81.

[2]? 李萍，王軍.財政支農資金轉為農村集體資產股權量化改革、資源稟賦與農民增收——基于廣元市572份農戶問卷調查的實施研究[J].社會科學研究，2018（3）：44-52.

[3]? 郭曉彬.重慶農業項目財政補助資金股權化改革的風險控制研究[J].鄉村科技，2018（3）：25-26.

[4]? 馬永偉.農村集體資產產權制度改革：溫州的實踐[J].福建論壇（人文社會科學版），2013（6）：20-25.

[5]? 李寬，熊萬勝.農村集體資產產權改革何以穩妥進行——以上海松江農村集體資產產權改革為例[J].南京農業大學學報（社會科學版），2015，15（2）：8-16.