農村土地政策在人力資源開發中的作用研究

摘要農村土地制度改革是推動農村人力資源開發最主要的歷史動力之一，政策的調適開啟了土地制度和農民訴求的深層次對話，而剩余索取權的回歸是對農民最根本的價值明示，農村土地政策從多個層面推動著農村人力資源開發的進程：宏觀層面——農業生產力發展催生了農村綜合配套改革；微觀層面——綜合配套改革促進人力資源開發要素的優化。

關鍵詞農村土地政策；人力資源；價值明示

中圖分類號F301.0文獻標識碼A文章編號0517-6611（2018）28-0215-03

Research on the Role of Rural Land Policy in Human Resource Development

YUAN Lifeng

（Wuji County Branch， Hebei Agricultural Broadcasting and Television School，Shijiazhuang，Hebei 052460）

AbstractThe reform of land system is undoubtedly one of the most important historical driving forces to promote the development of rural human resources.The adjustment of policy has opened a deep dialogue between the land system and the demands of farmers.And the return of the residual claim is the most fundamental value to the peasants，rural land policy promotes the process of rural human resource development from many levels：at the macro level—the development of agricultural productivity has spawned the comprehensive reform of rural areas； the micro level—comprehensive supporting reforms to promote the optimization of human resources development factors.

Key wordsRural land policy；Human resources；Value express

中國農村人口數量眾多，潛在人力資源豐富。2016年末，中國總人口為13.8億，其中農村人口為5.9億，占全部總人口的42.7%[1]。可見，在相當長的時期內農民仍然占到全國人口相當大的比例，農民素質的提高和農村人力資源的開發水平直接影響著農村現代化的推進，進而關系到改革發展的全局。農村人力資源開發，指的是通過各種形式文化教育、技術教育，對農村勞動力的挖掘、培訓及合理使用，從而提高農村勞動力素質，培養出實際所需的各層次人才的基本過程[2]。改革開放40年來，我國農村人力資源開發工作取得了顯著的進展，但真正對農民進行的智力投資、技能培訓等一系列典型的人力資源投入都非常有限并且存在較大的區域差別，那么農村人力資源整體水平何以取得飛躍？回望歷史，我國在農村投入精力最大的是土地政策的調適和優化，而這二者之間的某種內在關聯卻在很長的時間里被人們忽視了。農村人力資源是農村經濟發展的重要基礎，實現農村區域經濟協調發展，必須做好農村人力資源開發工作[3]。誠然，土地政策的調整并不能直接的參與到農村的人力資源開發中去，但是土地政策的變化所帶來的生產和分配關系的變遷卻可以有效地作用于人力資源開發的各個環節和要素，從而促進農村人力資源開發的進步。因此，土地制度的變革毋庸置疑是推動農村人力資源開發最主要的歷史動力之一。

1改革動力的歷史回望：漸進性的助推

土地制度是農村各項改革的基礎和核心，農村乃至全國的一切飛躍和進步都是以歷次的土地制度改革為契機的。20世紀70、80年代，面對人民公社時期形成的僵化的農村土地經營管理體制和不合理的產品分配結構，黨和國家開始了艱辛的改革探索。這一改革的過程實際上就是家庭聯產承包責任制逐步完善和改進的過程，大致分為4個階段。

1.1第一階段（1978—1985年）：

包產到戶和包干到戶的實踐1980 年中共中央《關于進一步加強和完善農業生產責任制的幾個問題》中指出：群眾要求包產到戶的，應該支持群眾的要求，可以包產到戶，也可以包干到戶，并在一個較長的時期內保持穩定。在1984年的中央一號文件（《關于1984 年農村工作的通知》）中把土地承包期延長到了15年，給廣大農民吃了一顆定心丸。

1.2第二階段（1986—1992年）：

家庭聯產承包責任制的確立1986年全國人大通過了《中華人民共和國土地管理法》，家庭聯產承包責任制有了法律上的依據：“集體所有的土地，全民所有制單位、集體所有制單位使用的國有土地，可以由集體或者個人承包經營，從事農、林、牧、漁業生產”。

1.3第三階段（1993—2011年）：

農村土地制度的完善時間步入了20世紀的最后一個10年，在第一輪的土地承包中所訂立的15年的期限已經陸續到期，中央為穩定和提高廣大農民的積極性，指出在原定的耕地承包期到期之后，再延期30年不變。

1.4第四階段（2012年至今）：

新時代農村土地制度改革21世紀以來，尤其是近些年，伴隨農村勞動力轉移加速，農戶舉家外遷增多，人口老齡化加重，農村承包地流轉速度不斷加快，流轉面積不斷提高。把土地經營權流轉給新型經營主體，發展適度規模經營，是為了進一步完善農村生產關系，鞏固農村基本經營制度。在堅持農村土地集體所有的前提下，促使承包權和經營權分離，形成所有權、承包權、經營權三權分置的土地流轉格局，“強化利用、淡化所有”是集體土地所有權制度改革的核心導向[4]。

3.2微觀層面——綜合配套改革促進人力資源開發要素的優化

3.2.1

基層民主：提升了管理意識和組織效能。隨著人民公社的解體和土地家庭承包經營制度的確立，農村的基層村民自治制度也得到了完善和加強。農民可以用自己的選票選舉村干部，在選舉過程中，農民自然而然就增強了管理意識，也學會了思考問題和分析問題的方法，從而使整個農村的組織效能得到了空前的提升。農民通過有效的政治參與，可以提高其理解力，強化其判斷力，達到個人發展的更高層次，這使農村人力資源開發在更高層次上得以實現。

3.2.2

戶籍制度：建立了便捷的人才流動機制。人力資源的目標之一是改善組織的效能，人力資源能否朝著適當的方向流動直接關系到組織效能提升。二元的戶籍制度延緩了中國城市化的進程，阻礙了農村剩余勞動力的轉移。隨著農村土地政策改革的深入，農民從人民公社中解放出來，農民獲得了屬于自己的土地使用權的同時也有更大的空間選擇自己的發展，這就為農村戶籍制度改革提供了條件。戶籍制度改革旨在改革過去二元戶籍制度把戶口分為非農業戶口和農業戶口的做法，通過建立城鄉統一的戶口登記制度來打破城鄉分離，實現城鄉勞動力的自由遷移，是社會整體組織效能提升的有效途徑。

3.2.3社會保障：土地和農保發揮合力。因此離開土地保障來談論建立農村社會保障是不現實或不具備普遍意義的。在一個很長的時期內，土地收益在農民總收益中的地位都是不可忽視的，應該正確認識農村土地制度在構建我國社會保障特別是農村保障體系中的地位和作用。讓農民享有合適比例的農村土地增值收益，賦予農民平等參與農業現代化進程的權利，確保農民共同分享農業現代化成功，最終解放農民、發展農民，這是時代的要求[9]。時至今日，雖然國家在不斷試點新的農村社會保障制度，但是最具基礎地位、農民也最可依賴的保障仍舊是土地，即使大量新型的農村社會保障制度也是以土地承包經營為基礎的。在未來的探索中，讓土地保障和新型保障兩種手段得到有機結合或許是農村社會保障制度的發展的合理路徑。

3.2.4農村教育：人力資源開發的直接推手。人力資源開發的核心是人的學習，這要借助于教育培訓、激發鼓勵、科學管理等手段來進行。隨著農業生產中科技含量的不斷提高和農民經營范圍的日益拓展，農村人力資源的文化素質差異成為農民收入差異的主要因素。同時，農村人力資源素質低是制約轉移數量特別是轉移層次提高的主要因素，而且大量分析表明，農村人力資源的素質與剩余勞動力轉移速度和層次成正比關系[10]。一方面，農村生產力的發展和農業生產水平的提高使農民有能力興辦教育；另一方面，農民在視野開闊和參與能力增強之后，逐步激發了對學習的渴望，開始主動要求接受教育。教育供給和教育需求在農村土地政策調整的軌道上找到了契合點，農村教育開始成為農村人力資源開發的直接推手。

4結論與展望

人力資源開發是一項規劃性的活動，回顧40年來農村人力資源開發的進步，可以發現人的發展與農村土地政策的調整和優化有著千絲萬縷的聯系。人力資源開發是一項宏大的社會系統工程，而農村人力資源開發就是在由土地、農民構成的農村這個社會子系統中進行的。農村人力資源開發的成功運作和潛在運行，都有賴于土地和農民關系的成功理順。改革開放以來漸進的土地政策調整過程就是國家政策與農民意愿的調適過程，就是土地制度對農民主體價值明示的過程，這從源頭上激發了農民的積極性，這是最高層次的激勵和開發。在土地和農民關系理順的基礎上，在農村又陸續啟動了多項綜合社會改革，這些改革的成果直接地作用于農村人力資源開發的各種要素：擴大了基層民主、優化了戶籍制度、完善了社會保障、推動了農村教育。基于這種宏觀和微觀的內在關聯，土地政策對農村的人力資源形成了自下而上、由內而外的開發助力，讓農村人力資源開發水平得到了空前的提升。

黨的十九大報告提出實施鄉村振興戰略，鄉村振興戰略的關鍵因素之一就是實現鄉村人力資源振興，但是中國的農村土地政策仍然有許多制約農村人力資源開發的環節和疏漏，政策調適還要在相當長的一段時間里持續下去。無論何時，分析考察農村人力資源開發都不應該忘記和忽視農村土地政策改革曾經和仍在發揮著的巨大作用。社會在不斷變遷，要維持農村人力資源開發的可持續性，就必須時刻把握農村發展的節奏，時刻注視政策的改革窗口，使土地政策的調整能夠不斷地適應鄉村振興戰略需要和廣大農民新的訴求和期待。

46卷28期袁立峰農村土地政策在人力資源開發中的作用研究

參考文獻

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