科研事業(yè)單位政府部門財(cái)務(wù)報(bào)告編制研究

王夢(mèng)醒 鄒寶群 肖揚(yáng)書

摘要 推行權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度改革，已經(jīng)成為公共財(cái)政管理的國際發(fā)展趨勢(shì)。探討政府部門財(cái)務(wù)報(bào)告的具體內(nèi)容，通過對(duì)試點(diǎn)地區(qū)科研事業(yè)單位的試編工作進(jìn)行調(diào)研，分析政府部門財(cái)務(wù)報(bào)告實(shí)際編報(bào)中存在的難點(diǎn)及問題，并據(jù)此提出編制和完善政府部門財(cái)務(wù)報(bào)告的對(duì)策和建議。

關(guān)鍵詞 政府部門財(cái)務(wù)報(bào)告；權(quán)責(zé)發(fā)生制；事業(yè)單位；資產(chǎn)管理

中圖分類號(hào) F302.6 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A 文章編號(hào) 0517-6611（2018）29-0005-03

Abstract The reform of the accrual governments comprehensive financial reporting system has become an international trend in the management of public finance. The specific content of the financial report of government departments was mainly discussed. And through conducting research of scientific research institutions in pilot areas， difficulties and problems existing in the actual compilation of the financial report were analyzed， and countermeasures and suggestions for the preparation and improvement of the financial report of government departments were put forward.

Key words Government financial report；Accrual basis；Public institution；Asset management

我國現(xiàn)行政府報(bào)告制度是以收付實(shí)現(xiàn)制為會(huì)計(jì)核算基礎(chǔ)的決算報(bào)告制度，主要反映部門預(yù)算執(zhí)行情況，但不能全面準(zhǔn)確反映政府的資產(chǎn)負(fù)債情況、運(yùn)行成本和支出效果等，存在諸多缺陷，難以滿足提升政府財(cái)務(wù)管理水平、促進(jìn)財(cái)政長期可持續(xù)發(fā)展和推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的要求。隨著我國政府職能的轉(zhuǎn)變和公共財(cái)政體制的建立完善，推進(jìn)政府會(huì)計(jì)制度改革，建立全面清晰反映政府財(cái)務(wù)信息的權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度勢(shì)在必行。

2013年黨的十八屆三中全會(huì)提出關(guān)于“建立權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度”的精神，2014年《預(yù)算法》修訂，財(cái)政部連續(xù)出臺(tái)政府會(huì)計(jì)基本準(zhǔn)則、政府財(cái)務(wù)報(bào)告編制辦法和操作指南，2014年底國務(wù)院進(jìn)一步明確改革時(shí)間表和路線圖[1]。2016年財(cái)政部明確了試點(diǎn)范圍、工作內(nèi)容和具體要求，確定國土資源部、國家林業(yè)局2個(gè)中央部門和山西等7個(gè)地區(qū)為試點(diǎn)單位；2017年財(cái)政部正式在全國部分地區(qū)開展部門財(cái)務(wù)報(bào)告和綜合財(cái)務(wù)報(bào)告試點(diǎn)，權(quán)責(zé)發(fā)生制改革進(jìn)入實(shí)施階段。2018年3月，財(cái)政部開始全面開展編制試點(diǎn)工作，試點(diǎn)部門拓展到財(cái)政、國土、環(huán)保、農(nóng)業(yè)等21個(gè)部門，試點(diǎn)地區(qū)延伸至京、津、冀、浙、滬、皖和廈門、青島等20個(gè)省份和地區(qū)。改革目標(biāo)是力爭(zhēng)在2020年前建立具有中國特色的政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則體系和權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度[2]。

1 政府部門財(cái)務(wù)報(bào)告編制內(nèi)容

權(quán)責(zé)發(fā)生制政府財(cái)務(wù)報(bào)告分為部門財(cái)務(wù)報(bào)告和綜合財(cái)務(wù)報(bào)告。政府各部門負(fù)責(zé)編制政府部門財(cái)務(wù)報(bào)告，再由本級(jí)政府財(cái)政部門匯總合并各部門及其他納入合并范圍主體的財(cái)務(wù)報(bào)表，編制形成本級(jí)地方政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告。

根據(jù)財(cái)政部印發(fā)的《政府部門財(cái)務(wù)報(bào)告編制操作指南（試行）》（財(cái)庫〔2015〕223號(hào)），政府部門財(cái)務(wù)報(bào)告以權(quán)責(zé)發(fā)生制政府會(huì)計(jì)核算為基礎(chǔ)，具體包括財(cái)務(wù)報(bào)表和財(cái)務(wù)分析，主要反映本部門財(cái)務(wù)狀況、運(yùn)行情況等信息，為加強(qiáng)政府部門資產(chǎn)和負(fù)債管理、預(yù)算管理、績效管理等提供信息支撐。

政府部門財(cái)務(wù)報(bào)告的核心內(nèi)容為財(cái)務(wù)報(bào)表，主要涵蓋兩方面內(nèi)容：一是會(huì)計(jì)報(bào)表，通常包括一個(gè)完整會(huì)計(jì)期間的政府部門資產(chǎn)負(fù)債表等4個(gè)報(bào)表；二是報(bào)表附注，用于列示財(cái)務(wù)報(bào)表項(xiàng)目的明細(xì)信息或作進(jìn)一步的闡述，一般包括會(huì)計(jì)報(bào)表的編制基礎(chǔ)、遵循相關(guān)規(guī)定的聲明、會(huì)計(jì)報(bào)表包含的主體范圍、重要會(huì)計(jì)政策與會(huì)計(jì)估計(jì)、會(huì)計(jì)報(bào)表重要項(xiàng)目的明細(xì)信息及說明、未在會(huì)計(jì)報(bào)表中列示的重大事項(xiàng)，以及需要說明的其他事項(xiàng)（圖1）。

政府部門財(cái)務(wù)報(bào)告的另一大組成部分是財(cái)務(wù)分析，主要包括資產(chǎn)負(fù)債狀況分析、運(yùn)行情況分析、相關(guān)指標(biāo)的變化情況和趨勢(shì)分析，以及政府部門財(cái)務(wù)管理方面采取的主要措施和取得的成效等（圖1）。財(cái)務(wù)分析指標(biāo)和圖表可以清晰地反映政府部門的運(yùn)轉(zhuǎn)情況，有助于報(bào)告信息使用者了解單位資產(chǎn)管理是否規(guī)范、負(fù)債是否可控、可能存在的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等信息。

2 試點(diǎn)地區(qū)科研事業(yè)單位試編工作基本情況

根據(jù)對(duì)安徽、山東、湖北等地區(qū)省級(jí)農(nóng)業(yè)科學(xué)院的調(diào)研和收集的其他資料，試點(diǎn)地區(qū)科研事業(yè)單位的政府財(cái)務(wù)報(bào)告試編情況總體相似，基本情況如下。

2.1 政府部門財(cái)務(wù)報(bào)告編制 預(yù)算單位通過財(cái)政專網(wǎng)統(tǒng)一登錄政府財(cái)務(wù)報(bào)告管理系統(tǒng)進(jìn)行財(cái)務(wù)報(bào)表和報(bào)告編制。報(bào)告管理系統(tǒng)由用友政務(wù)軟件公司開發(fā)，編制的基本步驟為“補(bǔ)、導(dǎo)、取、拆、發(fā)、對(duì)、調(diào)、轉(zhuǎn)、存、編、交”，即補(bǔ)充單位基本信息，導(dǎo)入國標(biāo)賬簿數(shù)據(jù)或決算數(shù)據(jù)，進(jìn)行初始數(shù)據(jù)取數(shù)，對(duì)資產(chǎn)負(fù)債表及收入費(fèi)用表相關(guān)項(xiàng)目進(jìn)行明細(xì)拆分，發(fā)布單位間對(duì)賬事項(xiàng)并確認(rèn)對(duì)賬，編制部門調(diào)整分錄，完成權(quán)責(zé)發(fā)生制報(bào)告轉(zhuǎn)換，保存單位報(bào)告分析圖后編制單位報(bào)告，最后提交上級(jí)主管部門審核。

一級(jí)預(yù)算部門對(duì)所屬單位上報(bào)數(shù)據(jù)進(jìn)行審核，復(fù)核部門內(nèi)及部門間事項(xiàng)，抵銷后匯總形成本部門年度財(cái)務(wù)報(bào)告，在規(guī)定日期前上報(bào)本級(jí)財(cái)政部門。根據(jù)調(diào)研了解的情況，目前各單位均能按時(shí)完成政府部門財(cái)務(wù)報(bào)告的編報(bào)及上報(bào)工作，但報(bào)告質(zhì)量還有很大的提升空間。

2.2 編報(bào)工作組織安排 財(cái)政部門制定政府部門財(cái)務(wù)報(bào)告工作實(shí)施方案，明確報(bào)告主體范圍及報(bào)告時(shí)限等，由財(cái)政部門聯(lián)合軟件技術(shù)人員開展統(tǒng)一培訓(xùn)，詳細(xì)解讀報(bào)告編制操作指南和報(bào)告管理系統(tǒng)操作，以及編報(bào)工作提前準(zhǔn)備事項(xiàng)，各預(yù)算單位財(cái)務(wù)負(fù)責(zé)人及具體經(jīng)辦人員參加培訓(xùn)布置會(huì)。培訓(xùn)工作一般只覆蓋至一級(jí)預(yù)算單位，后續(xù)仍需各預(yù)算單位針對(duì)所屬二級(jí)預(yù)算單位財(cái)務(wù)人員組織專題培訓(xùn)。

2018年試點(diǎn)地區(qū)中大部分省市是首次參與政府部門財(cái)務(wù)報(bào)告編制工作，因此財(cái)政部門對(duì)報(bào)告編制工作要求不高，僅要求各單位按時(shí)完成部門財(cái)務(wù)報(bào)告上報(bào)，對(duì)報(bào)告質(zhì)量未做嚴(yán)格要求。

3 政府部門財(cái)務(wù)報(bào)告編制難點(diǎn)及問題

3.1 政府財(cái)務(wù)報(bào)告制度體系不完善 財(cái)政部于2017年11月發(fā)布《政府會(huì)計(jì)制度——行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)科目和報(bào)表》，要求自2019年1月1日起正式施行。新政府會(huì)計(jì)制度正式施行后將存在一定的過渡期。因此，目前政府部門財(cái)務(wù)報(bào)告中的會(huì)計(jì)報(bào)表一般是從決算報(bào)表數(shù)字提取后進(jìn)行調(diào)整，而決算報(bào)表的會(huì)計(jì)核算基礎(chǔ)為收付實(shí)現(xiàn)制。只調(diào)表不調(diào)賬，即只針對(duì)報(bào)表數(shù)字進(jìn)行調(diào)整，而不對(duì)具體業(yè)務(wù)的會(huì)計(jì)核算進(jìn)行調(diào)整，導(dǎo)致會(huì)計(jì)報(bào)表的編制受現(xiàn)有會(huì)計(jì)制度和預(yù)決算框架體系約束，在此基礎(chǔ)上形成的政府部門財(cái)務(wù)報(bào)告并不能完全準(zhǔn)確和全面地反映部門資產(chǎn)負(fù)債和運(yùn)行成本等情況[3]。

3.2 財(cái)務(wù)信息不準(zhǔn)確 對(duì)于部門內(nèi)、同級(jí)政府部門間、非同級(jí)政府部門間的債權(quán)債務(wù)、收入費(fèi)用往來事項(xiàng)，由當(dāng)事人雙方在報(bào)告管理系統(tǒng)中錄入明細(xì)，再彼此直接對(duì)賬確認(rèn)。然而基于各種主觀或客觀原因，雙方在同一筆經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)或事項(xiàng)上的核算未必一致。例如，上級(jí)單位向下級(jí)單位撥款，上級(jí)單位認(rèn)定為借款周轉(zhuǎn)而計(jì)入其他應(yīng)收款，下級(jí)單位則可能計(jì)入上級(jí)補(bǔ)助收入。這將導(dǎo)致部門內(nèi)部或部門間對(duì)賬事項(xiàng)不能互相確認(rèn)，難以進(jìn)行抵銷調(diào)整。

另外，由于會(huì)計(jì)政策的局限性、填報(bào)口徑不統(tǒng)一或財(cái)務(wù)信息獲取不規(guī)范等原因，對(duì)于一些難以界定或比較模糊的信息，財(cái)務(wù)人員在報(bào)告系統(tǒng)中填報(bào)時(shí)只能將相關(guān)內(nèi)容歸入“其他”欄目，報(bào)告信息失真在所難免。

3.3 單位資產(chǎn)管理不規(guī)范 大部分科研事業(yè)單位成立時(shí)間較長，資產(chǎn)建造或持有時(shí)間也相對(duì)較長，相應(yīng)的歷史數(shù)據(jù)難以取得或記錄不盡準(zhǔn)確，還存在應(yīng)報(bào)廢資產(chǎn)未及時(shí)清理或處置不規(guī)范、在建工程不能及時(shí)轉(zhuǎn)入固定資產(chǎn)等諸多問題[4]。因此，事業(yè)單位的資產(chǎn)賬面數(shù)據(jù)與實(shí)有資產(chǎn)不相符的情況普遍存在，數(shù)據(jù)無法切實(shí)反映部門真實(shí)的資產(chǎn)情況。

財(cái)政部曾于2016年組織開展全國范圍的行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)清查工作，旨在摸清行政事業(yè)單位“家底”，從資產(chǎn)價(jià)值、結(jié)構(gòu)、使用情況等多方面準(zhǔn)確反映國有資產(chǎn)情況，為編制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告奠定基礎(chǔ)。此次清查各單位雖按期完成并形成清查報(bào)告，但清查不夠徹底，許多歷史遺留問題，如部分資產(chǎn)記賬錯(cuò)誤、房屋產(chǎn)權(quán)歸屬不清等，仍未得到解決，部分資產(chǎn)處置或賬務(wù)調(diào)整未得到財(cái)政部門批復(fù)，相關(guān)手續(xù)有待進(jìn)一步完備[5]。

3.4 財(cái)務(wù)分析缺乏實(shí)際指導(dǎo)意義 財(cái)務(wù)分析是政府部門財(cái)務(wù)報(bào)告的兩大組成部分之一，目的是有效反映政府部門的運(yùn)轉(zhuǎn)情況，幫助和指導(dǎo)報(bào)告信息使用者做出有用決策。但從財(cái)務(wù)報(bào)告實(shí)際完成情況來看，多數(shù)單位的財(cái)務(wù)分析質(zhì)量不高，僅限于按照概念和公式對(duì)部門財(cái)務(wù)狀況進(jìn)行簡單說明及解釋，不能對(duì)部門資產(chǎn)管理能力、償債性和運(yùn)行結(jié)果等方面進(jìn)行深入有效地分析，進(jìn)而無法根據(jù)分析結(jié)果提出優(yōu)化意見，財(cái)務(wù)分析可用性不強(qiáng)[5]。

另一方面，與企業(yè)財(cái)務(wù)報(bào)告相比，政府部門財(cái)務(wù)分析缺少完整的指標(biāo)體系和明確的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。由于單位性質(zhì)及業(yè)務(wù)特點(diǎn)差異，不同單位的各個(gè)財(cái)務(wù)指標(biāo)數(shù)值可能存在較大差異，如果沒有明確的參照值或評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，單位無法準(zhǔn)確分析和判斷其財(cái)務(wù)狀況的合理性[6]。

3.5 財(cái)務(wù)人員水平有待提高 新政府會(huì)計(jì)制度將于2019年起正式實(shí)施，其最核心的變化就在于重構(gòu)財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)與預(yù)算會(huì)計(jì)適度分離并相互銜接的政府會(huì)計(jì)核算體系，通過“5+3”要素的會(huì)計(jì)核算模式實(shí)現(xiàn)“雙功能”，采用“雙基礎(chǔ)”——權(quán)責(zé)發(fā)生制和收付實(shí)現(xiàn)制，形成“雙報(bào)告”——決算報(bào)表與政府財(cái)務(wù)報(bào)告。對(duì)于納入部門預(yù)算管理的收支業(yè)務(wù)，采用政府財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)和預(yù)算會(huì)計(jì)“平行記賬”，需要進(jìn)行雙分錄處理，對(duì)會(huì)計(jì)人員來說，財(cái)務(wù)業(yè)務(wù)量和業(yè)務(wù)流程復(fù)雜程度均大幅提升。

由于權(quán)責(zé)發(fā)生制政府財(cái)務(wù)報(bào)告涉及面廣且專業(yè)性強(qiáng)，在報(bào)告編制過程中，經(jīng)常需要財(cái)務(wù)人員進(jìn)行職業(yè)判斷，若在判斷時(shí)出現(xiàn)不同理解，則會(huì)形成不同結(jié)果。而科研事業(yè)單位財(cái)務(wù)從業(yè)人員年齡結(jié)構(gòu)偏高，并且習(xí)慣于使用預(yù)算會(huì)計(jì)核算，對(duì)權(quán)責(zé)發(fā)生制相關(guān)業(yè)務(wù)不熟悉、理解不深，專業(yè)素質(zhì)和業(yè)務(wù)能力有限，也容易在處理抵銷、調(diào)整、合并等事項(xiàng)時(shí)有所疏漏，造成政府部門財(cái)務(wù)報(bào)告質(zhì)量不高[4]。

4 編制和完善政府部門財(cái)務(wù)報(bào)告的對(duì)策

4.1 完善管理制度體系 優(yōu)化單位內(nèi)部控制，健全財(cái)務(wù)制度體系。制定和修訂各項(xiàng)財(cái)務(wù)管理制度，規(guī)范財(cái)務(wù)工作流程。例如采用崗位分工和崗位授權(quán)的方法，對(duì)不相容崗位的重要業(yè)務(wù)事項(xiàng)設(shè)置接觸限制；在編制報(bào)表時(shí)嚴(yán)格控制財(cái)務(wù)信息資料的提取來源，針對(duì)會(huì)計(jì)報(bào)表的編制環(huán)節(jié)設(shè)定明確的統(tǒng)一程序[7]。控制和降低財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，確保政府部門財(cái)務(wù)報(bào)告使用的會(huì)計(jì)信息真實(shí)、可靠。

細(xì)化單位資產(chǎn)管理制度，可分別制定政府采購管理辦法、資產(chǎn)使用管理辦法、資產(chǎn)處置管理辦法等細(xì)則，明確資產(chǎn)采購、資產(chǎn)登記盤點(diǎn)、資產(chǎn)折舊、資產(chǎn)處置等具體業(yè)務(wù)規(guī)范。針對(duì)科研事業(yè)單位的大型科研儀器設(shè)備等特殊資產(chǎn)，還可以單獨(dú)制定科研儀器設(shè)備管理辦法，促進(jìn)資產(chǎn)精細(xì)化管理。

4.2 加強(qiáng)國有資產(chǎn)管理 各單位應(yīng)加強(qiáng)國有資產(chǎn)日常管理，定期進(jìn)行資產(chǎn)核實(shí)清查，按統(tǒng)一要求有計(jì)劃、有步驟地分類清查部門資產(chǎn)和負(fù)債情況，根據(jù)清查結(jié)果及時(shí)督促辦理應(yīng)報(bào)廢資產(chǎn)處置，更正錯(cuò)誤資產(chǎn)信息，盡快解決資產(chǎn)的歷史遺留問題，從而全面真實(shí)地反映單位資產(chǎn)情況[8-9]。

在固定資產(chǎn)后續(xù)計(jì)量方面，按照新的會(huì)計(jì)準(zhǔn)則的核算要求，采用合理的折舊方法和折舊年限計(jì)提固定資產(chǎn)折舊，準(zhǔn)確反映單位固定資產(chǎn)凈值，為編制報(bào)告提供堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。對(duì)于需另外進(jìn)行說明的資產(chǎn)相關(guān)信息，應(yīng)在政府部門財(cái)務(wù)報(bào)告的報(bào)表附注中進(jìn)一步詳細(xì)解釋說明。

4.3 強(qiáng)化信息技術(shù)支撐 充分利用現(xiàn)代信息技術(shù)，完善財(cái)務(wù)信息管理系統(tǒng)。督促現(xiàn)行的財(cái)務(wù)軟件公司開發(fā)和更新適用新政府會(huì)計(jì)制度的功能和模塊，并將財(cái)務(wù)記賬軟件與財(cái)政國庫集中支付系統(tǒng)、行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理系統(tǒng)、債務(wù)系統(tǒng)等進(jìn)行功能對(duì)接[10-11]。利用財(cái)務(wù)軟件完成雙分錄記賬，定期生成權(quán)責(zé)發(fā)生制基礎(chǔ)的會(huì)計(jì)報(bào)表，集成和處理不同系統(tǒng)財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)形成高質(zhì)量財(cái)務(wù)分析，從軟件相關(guān)模塊中直接提取編制政府部門財(cái)務(wù)報(bào)告所需相關(guān)數(shù)據(jù)，促進(jìn)日常會(huì)計(jì)核算與政府財(cái)務(wù)報(bào)表編制之間的有機(jī)銜接，逐步提高財(cái)務(wù)報(bào)告數(shù)據(jù)質(zhì)量[3]。

4.4 提高報(bào)告編制人員水平 科研事業(yè)單位應(yīng)將政府會(huì)計(jì)培訓(xùn)與會(huì)計(jì)人員后續(xù)教育、職稱專業(yè)教育結(jié)合起來，充分利用高校、社會(huì)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)、科研會(huì)計(jì)學(xué)會(huì)等多方面資源，結(jié)合科研單位業(yè)務(wù)特點(diǎn)和實(shí)際需求，加大培訓(xùn)力度，拓寬培訓(xùn)范圍，及時(shí)更新和學(xué)習(xí)相關(guān)業(yè)務(wù)知識(shí)[12]。同時(shí)定期組織財(cái)務(wù)人員進(jìn)行座談交流，互相總結(jié)學(xué)習(xí)經(jīng)驗(yàn)，切實(shí)提高科研事業(yè)單位財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)業(yè)務(wù)能力和綜合素質(zhì)，為政府部門財(cái)務(wù)報(bào)告的編制夯實(shí)人才基礎(chǔ)。

5 結(jié)語

權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度改革是基于政府會(huì)計(jì)規(guī)則的重大改革，是提高政府財(cái)務(wù)管理水平、促進(jìn)財(cái)政經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的重要舉措。科研事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)結(jié)合實(shí)際，針對(duì)目前編制政府部門財(cái)務(wù)報(bào)告存在的困難和問題，采取加強(qiáng)資產(chǎn)管理、完善制度體系、強(qiáng)化信息支撐和加大培訓(xùn)力度等一系列措施，不斷加強(qiáng)本單位政府部門財(cái)務(wù)報(bào)告的編制工作，實(shí)現(xiàn)報(bào)告質(zhì)量提升。

46卷29期 王夢(mèng)醒等 科研事業(yè)單位政府部門財(cái)務(wù)報(bào)告編制研究參考文獻(xiàn)

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