鄉(xiāng)村振興背景下農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)問(wèn)題分析

尚貝

[摘 要]本文詳細(xì)論述了在鄉(xiāng)村振興背景下我國(guó)農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀，結(jié)合現(xiàn)階段運(yùn)行過(guò)程中存在的典型問(wèn)題，總結(jié)為“三個(gè)缺乏”，即缺乏土地流轉(zhuǎn)法律保障、缺乏土地流轉(zhuǎn)估價(jià)體系、缺乏土地流轉(zhuǎn)收益分配機(jī)制，在分析了上述問(wèn)題的基礎(chǔ)上，有針對(duì)性地提出了解決該問(wèn)題的新思路，為進(jìn)一步規(guī)范農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)工作打下基礎(chǔ)。

[關(guān)鍵詞]鄉(xiāng)村振興;農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn);法律保障;估計(jì)體系

[中圖分類號(hào)]F321.1 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

1 農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)簡(jiǎn)介

農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)是指將集體建設(shè)用地使用權(quán)通過(guò)出租、出讓、轉(zhuǎn)讓等形式有償讓與其他經(jīng)濟(jì)主體使用的行為。其自身的鮮明特征集中體現(xiàn)在三個(gè)方面：第一強(qiáng)調(diào)在土地所有權(quán)和使用權(quán)分離的基礎(chǔ)上;第二強(qiáng)調(diào)以土地所有權(quán)主體不變?yōu)榛厩疤?第三是以盈利為目標(biāo)的商業(yè)、旅游業(yè)、娛樂(lè)業(yè)、餐飲、工礦倉(cāng)儲(chǔ)和其他經(jīng)營(yíng)服務(wù)業(yè)、建筑及相應(yīng)附屬設(shè)施用地的土地使用權(quán)轉(zhuǎn)移過(guò)程。

集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下生產(chǎn)要素合理流動(dòng)與優(yōu)化配置的要求，是盤(pán)活農(nóng)村存量土地資產(chǎn)，提高土地利用效率和效益的重要手段。目前，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)在法律上有著嚴(yán)格的限制，但隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和土地使用制度的改革，集體建設(shè)用地也迫切需要進(jìn)入市場(chǎng)進(jìn)行流轉(zhuǎn)。

2 農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀

隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的使用權(quán)價(jià)值日益凸顯，需求量也不斷增加，各種用途的農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地不斷涌現(xiàn)于隱形市場(chǎng)，以此來(lái)滿足城鄉(xiāng)建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的需求。例如，河南省鄭州市截止到 2010 年，以出租形式使用的土地超過(guò)集體建設(shè)用地總量 70%，陜西省孝義市在 2001年 至 2007年間累計(jì)流轉(zhuǎn)集體建設(shè)用地 153.33 公頃，但由于受國(guó)家有關(guān)土地法律法規(guī)相對(duì)滯后等因素影響，農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地在入市流轉(zhuǎn)試點(diǎn)中呈現(xiàn)出一系列的問(wèn)題。

2018年1月2日，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布了2018年中央一號(hào)文件，即《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)》。意見(jiàn)要求要深化農(nóng)村土地制度改革，總結(jié)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)并逐步擴(kuò)大試點(diǎn)，完善農(nóng)村土地利用管理政策體系，給下一步農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)工作指明了方向。

3 農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)存在的問(wèn)題

目前，農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀和我國(guó)實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的要求還有一定距離，尤其是在法律保障、估價(jià)體系、收益分配機(jī)制這三個(gè)方面表現(xiàn)得更加突出。

3.1 缺乏法律保障

實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略強(qiáng)調(diào)農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的法律保障，強(qiáng)調(diào)有法可依，然而在我國(guó)現(xiàn)有的法律制度體系下卻出現(xiàn)了無(wú)法可依的尷尬局面。近年為規(guī)范農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)行為，長(zhǎng)三角、珠三角等地方政府紛紛出臺(tái)了規(guī)范性文件作為法律支撐，中央也印發(fā)了《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》，但從法律效力上講，這些規(guī)范性文件屬于下位法，從1978年至今《物權(quán)法》和《土地管理法》等上位法中沒(méi)有明確農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的合法性。正是缺乏上位法賦予的合法性，導(dǎo)致農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)在我國(guó)暫時(shí)處于無(wú)基本法律法規(guī)保護(hù)的狀態(tài)。

從法律角度講，在缺乏上位法保障的情況下，僅靠普通規(guī)范性文件為依據(jù)的農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)一旦遇到訴訟，仍存在極大的不確定性，需盡快在上位法中明確農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的合法性，為農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)提供法律保障，以適應(yīng)國(guó)家鄉(xiāng)村振興發(fā)展的新要求。

3.2 缺乏估價(jià)體系

現(xiàn)階段我國(guó)農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)基本上是在自己本鄉(xiāng)、村內(nèi)進(jìn)行，對(duì)于價(jià)格的確定只是雙方簡(jiǎn)單約定、簡(jiǎn)單協(xié)商，其結(jié)果是土地流轉(zhuǎn)交易價(jià)格非常混亂，無(wú)法體現(xiàn)土地的內(nèi)在價(jià)值。2017年吉林大學(xué)李茗薇曾在吉林鐵東區(qū)城東鄉(xiāng)進(jìn)行了具體調(diào)查，結(jié)果發(fā)現(xiàn)價(jià)格千差萬(wàn)別，在北山東路和小塔子村出現(xiàn)了 1380.07 元/平方米、414.02 元/平方米、414.62 元/平方米的高價(jià)。

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)強(qiáng)調(diào)要依靠市場(chǎng)本身發(fā)展規(guī)律來(lái)主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行，然而農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)估價(jià)的主觀性較大，缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，究其原因是截止到現(xiàn)在，國(guó)家層面仍未頒布有關(guān)進(jìn)行農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地價(jià)格評(píng)估方面的章程、制度。

3.3 缺乏收益分配機(jī)制

目前，在農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)運(yùn)行過(guò)程中尚不能處理好主要利益主體間的收益分配問(wèn)題，導(dǎo)致收益分配的失衡。楊雅婷等人對(duì)此問(wèn)題進(jìn)行了深入分析后認(rèn)為，在流轉(zhuǎn)過(guò)程中應(yīng)正確協(xié)調(diào)好政府、農(nóng)民集體和農(nóng)民這些主要利益主體之間的關(guān)系，賦予農(nóng)民集體成員收益分配主體的地位是農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中存在的關(guān)鍵問(wèn)題。同時(shí)，在具體實(shí)際交易過(guò)程中未能體現(xiàn)出國(guó)家本身的所有權(quán)性質(zhì)，這在無(wú)形中對(duì)國(guó)家利益造成巨大損失。不僅如此，農(nóng)民在農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)過(guò)程中，與村、鎮(zhèn)之間的關(guān)系也很難理清，這就更加增加了協(xié)調(diào)各方利益的難度。

4 農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)問(wèn)題的解決措施

針對(duì)農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)過(guò)程中存在的上述問(wèn)題，筆者提出以下解決措施：

4.1 強(qiáng)化農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的法律保障

我國(guó)土地管理法律法規(guī)政策一直強(qiáng)調(diào)“同地同權(quán)，同地同價(jià)”的原則，但是在農(nóng)村集體建設(shè)用地流傳具體實(shí)踐中由于缺乏上位法保護(hù)，陷入無(wú)法可循的尷尬境地，“同權(quán)同價(jià)”亦無(wú)法實(shí)現(xiàn)，筆者認(rèn)為應(yīng)在堅(jiān)持不影響我國(guó)土地利用總體規(guī)劃和耕地保護(hù)原則的前提下，通過(guò)修改《物權(quán)法》以及《土地管理法》第43條、第63條中的“除外”條款及其他相關(guān)條款，擴(kuò)大土地流轉(zhuǎn)范圍，明確其流轉(zhuǎn)的合法性，同時(shí)修定配套的下位法律法規(guī)及政策，變土地流轉(zhuǎn)的隱形市場(chǎng)為顯性市場(chǎng)，為農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的全面開(kāi)展提供法律保障。

4.2 建立農(nóng)村集體建設(shè)用地估價(jià)體系

我國(guó)農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)尚處于探索階段，交易案例匱乏，筆者建議在該階段運(yùn)用成本逼近法更具有可操作性，具體如下：集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)價(jià)格構(gòu)成包含價(jià)值和成本兩部分，而價(jià)格的確定應(yīng)該依據(jù)供求關(guān)系以及開(kāi)發(fā)程度等指標(biāo)來(lái)確認(rèn)。吉林大學(xué)李茗薇按照使用權(quán)是否受限，對(duì)應(yīng)分析以下兩種情況：第一：在使用權(quán)流轉(zhuǎn)受限制的地區(qū)，價(jià)格評(píng)估僅需要計(jì)算使用者獲取權(quán)利時(shí)需要墊付的成本費(fèi)用;第二在使用權(quán)流轉(zhuǎn)不受限制的地區(qū)，應(yīng)考慮土地增值收益，此部分收益是因?yàn)檫_(dá)到土地利用條件而帶來(lái)的應(yīng)歸土地所有者享有的增加額，計(jì)算公式為：使用權(quán)價(jià)值=土地取得費(fèi)用等+開(kāi)發(fā)費(fèi)用+利息+利潤(rùn)+土地增值收益。

4.3 構(gòu)建農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益分配機(jī)制

目前，農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)尚未形成有效的理論與實(shí)踐相結(jié)合的收益分配機(jī)制，我國(guó)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織分為鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村和村民小組三級(jí)，村民小組在代行農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織職能活動(dòng)時(shí)，同時(shí)具備農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人資格，因此其也能成為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益分配主體。目前可行的新分配機(jī)制應(yīng)該是要充分考慮不同地區(qū)、不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式下的參與收益分配的集體經(jīng)濟(jì)組織級(jí)別，從而確定合理的收益分配主體。

[參考文獻(xiàn)]

[1] 文楓，魯春陽(yáng)，楊慶媛，周桂芳，王成.農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)研究進(jìn)展[J].地理科學(xué)進(jìn)展，2011（09）.

[2] 劉巧芹，阮松濤，尚國(guó)，等.我國(guó)集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)收益分配問(wèn)題及其管理創(chuàng)新思考[J].農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2013（12）.

[3] 高玉峰.制約農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的因素及對(duì)策探析[J].河南農(nóng)業(yè)科學(xué)，2010（09）.

[4] 王家庭，張換兆.中國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度的變遷及制度創(chuàng)新[J].農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2011（03）.

[5] 吳春岐，李嘉.我國(guó)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度研究[J].中國(guó)房地產(chǎn)（學(xué)術(shù)版），2013（02）.

[6] 楊希越.農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)研究綜述[J].現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技，2011（15）.

[7] 楊雅婷，陳耀東.關(guān)于集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益分配主體及歸屬的思考[J].中國(guó)房地產(chǎn)，2011（09）.

[8] 王文.集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益分配政策研究[J].中國(guó)土地，2011（12）.

[9] 梁瀚元.農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)與政府引導(dǎo)[J].山西農(nóng)業(yè)科學(xué)，2014（12）.

[10] 宋敏.農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的法學(xué)思考[J].知與行，2017（01）.