PPP模式在我國興起的原因及其發展現狀研究

[摘 要]PPP模式在我國基礎設施及公共服務領域得到了廣泛應用，本文闡述了PPP模式的定義、特征，PPP模式在我國興起的原因及其發展現狀。期望對我國應用PPP模式具有一定的指導性意義。

[關鍵詞]PPP模式;政府公共部門;民營部門

[中圖分類號]F283 [文獻標識碼]A

1 PPP模式的定義

國際上，世界銀行、聯合國培訓研究院、歐盟委員會、加拿大PPP國家委員會、美國PPP國家委員會等分別闡述了PPP模式的定義。近年來，我國許多部委針對PPP模式的發文中，也分別對PPP模式進行了定義。本文結合國內外的表述，對PPP模式進行定義，即在基礎設施和公共服務領域的投資建設中，由民營資本承擔實施及運維階段的大部分工作，實現“使用者付費及政府必要付費”相結合的付費方式，獲得合理的投資報酬;政府部門為保證公共利益最大化進行價格和質量監管。

2 PPP模式的特征

2.1 伙伴關系

在PPP模式中，政府公共部門和民營部門之間是伙伴關系。它是PPP項目的基礎所在，強調政府公共部門和民營部門在基礎設施及公共服務領域投資中的法律地位平等，是合作伙伴，所有事情都要協商解決。他們之間的目標是一致的，即在PPP項目全生命周期中，要以盡量少的資源消耗，實現盡量多的好的成果供給。他們都是以此目標來實現自身利益的最大化，其實也實現了社會利益的最大化。

2.2 利益共享

PPP項目需要利益共享，即政府公共部門和民營部門共享PPP項目所實現的利潤。需要說明的是，利益共享除了共享PPP項目的社會成果，還包括所有相關部門都要取得長期的相對穩定的投資回報。利益共享是伙伴關系的第一個重要基礎，倘若沒有利益共享機制，PPP模式的伙伴關系也就不可能存在。PPP項目應該要以公共利益最大化為原則，保證經濟效益和社會效益都較高，實現PPP項目利潤分配“盈利但不暴利”。

2.3 風險分擔

PPP模式伙伴關系還意味著風險分擔。政府公共部門和民營部門在基礎設施及公共服務領域投資中的法律地位平等，必須按法律辦事，堅持風險分擔“誰最有能力控制就由誰控制”的原則，雙方都不能采用風險轉移的策略將應由自己承擔的風險轉移給另一方。不管是政府公共部門還是民營部門，誰都不會喜歡風險，倘若沒有風險分擔，任一方總是習慣性地將風險推給另一方，那么就不可能形成真正的伙伴關系。在PPP模式中， 政府公共部門與民營部門就必須合理分擔風險，這樣可以使項目的整體風險最小化，進而達到成本最小化和利益最大化。

3 PPP模式在我國興起的原因

3.1 PPP模式的推行有利于化解地方政府債務危機

國家審計署文件表明， 2017年末，全國各級政府性債務余額已經超過30萬億，其中償還責任債務接近20萬億，而國家為了保證2020年實現全國城鎮化率大于60%，基礎設施及公共服務領域投資還需要超過40萬億。如果各級政府仍然采取舉借大量的債務來滿足基礎設施及公共服務領域投資的需求，結果各級政府的債務規模就會不斷增大，最終必然會導致債務違約風險。因此，各級政府應尋求新的融資和發展模式以控制債務規模，化解債務風險。如果積極推行PPP這種新型的投融資模式，轉變以前在基礎設施及公共服務領域單一依靠政府投資的傳統方式，形成可持續的多元化的投融資機制，有利于減輕甚至化解各級政府的還債壓力，

3.2 PPP模式的推行有利于加快政府職能的轉變

傳統的政府職能是：政府是全能型的，通過指令性計劃和行政手段進行經濟管理和社會管理，政府即扮演生產者的角色，也扮演監督者和控制者的角色，為社會和民眾提供公共服務的職能和角色被淡化。社會主義市場經濟要求政府把微觀主體的經濟活動交給市場調節，政府由原來對微觀主體的指令性管理轉換到為市場主體服務上來，轉換到為企業生產經營創造良好發展環境上來。事實表明，把經濟決策權歸還給市場主體，同時創造各類市場主體自由競爭、公平交易的市場環境，讓市場主體自己決策并獨立承擔經濟后果和社會影響，政府專注于市場環境和秩序維護，更有利于市場經濟的發展。

PPP模式要求政府和民營資本在基礎設施及公共服務領域的地位平等，信息公開透明，交易公平，按法律辦事，這些正好有利于政府簡政放權，加快政府職能轉變，增強政府管理和服務質量，提高管理效率。

3.3PPP模式的推行有利于激發市場主體經濟活力和發展動力，提高經濟增長率

民營資本與政府公共部門合作，參與基礎設施及公共服務領域投資，是政府公共部門推行PPP模式所積極鼓勵的。這種投資模式有利于盤活社會存量資本，打造新的經濟增長點，必然會得到民營企業的大力追捧，有利于激發市場主體的活力與發展動力，提高經濟增長率。

3.4 PPP模式的推行有利于提高有效投資需求、推動經濟結構的調整

李克強總理強調指出，在經濟發展新常態下，要提高有效投資需求、推動經濟結構的調整和新型產業的發展。為了推動基礎設施及公共服務領域的投資，PPP這種新型模式正好有利于提高有效的投資需求、推動經濟結構的調整，適應經濟發展的新常態。

4 PPP模式在我國的發展現狀

4.1 PPP的發展模式

國家遵循“以示范項目為抓手，著力打造樣板”的PPP模式發展原則。第一批PPP示范項目主要以存量為主開展項目示范，著力化解政府性債務風險，并為今后PPP項目的開展提供借鑒經驗。為進一步“打樣板、樹標桿”，國家發改委于2015年7月27日公布了政府和社會資本合作（PPP）模式的13個典型案例，意在通過深圳大運中心項目、北京地鐵4號線項目等作為示范引導各地積極有序地開展PPP項目建設，促進了PPP項目的真正落地。

PPP發展模式引導資金，吸引社會資本。一方面給社會資本吃下了一顆定心丸，帶動其建設公共項目的積極性;另一方面也解決了公共項目貸款不足和自有資金不足的問題，從而促進PPP項目的順利高效實施。

4.2 PPP的發展規模

我國財政部于2015年發布了《關于規范政府和社會資本合作綜合信息平臺運行的通知》，該文件建立了政府和民營資本合作（PPP）綜合信息平臺及項目庫。截至2017年6月30日，按照要求審核納入PPP綜合信息平臺項目庫的項目總計有13554個，總投資額達到16.3萬億。全國入庫項目和落地項目均呈逐月持續穩步上升態勢。

國家推行PPP示范項目，目的是以“樣板”引領，形成PPP項目規范健康的制度體系，以便大力推廣PPP項目的實施。項目納入PPP綜合信息平臺后，經各地財政部門推薦，國家財政部組織有關專家按照PPP示范項目評審標準進行評審，陸續公布了三批示范項目。截至2017年，總共完成國家示范項目853個，總投資2.23萬億元。其中，2014年第一批22個，總投資709億元;2015年第二批205個，總投資6267億元;2016年第三批516個，總投資1.17萬億元。

目前，PPP模式在我國仍處于探索和發展階段，不論是在國家政策支持、社會經濟需求還是資本運作等方面，PPP模式都有很好的應用前景。為了把PPP模式發展得更好，應該建立健全相關的法律法規，提高造價咨詢企業和人員的服務能力，積極學習和運用先進的技術手段，以期更好地服務 于PPP項目。

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